Habitat indigne

L’habitat indigne : une réalité persistante en France métropolitaine et en outre-mer

Une crise du mal-logement qui ne recule pas

Publié en février 2025, le 30e rapport sur l’état du mal-logement en France de la Fondation pour le logement des défavorisés (ex-Fondation Abbé Pierre) dresse un constat sans concession : la quasi-totalité des indicateurs du mal-logement sont orientés à la hausse. La fondation évalue à 4,2 millions le nombre de personnes privées de logement personnel ou vivant dans des conditions de logement très difficiles, et à 350 000 le nombre de personnes sans domicile — en hébergement ou à la rue — contre 143 000 en 2012. Au-delà de ces situations aiguës, 12,1 millions de personnes supplémentaires seraient fragilisées par rapport au logement : impayés de loyers ou de charges, copropriétés en difficulté, surpeuplement, précarité énergétique. Cette pression s’exerce alors que l’accès au parc social se resserre — plus de 2,7 millions de ménages étaient en attente d’un logement social mi-2024, un chiffre qui a doublé en vingt ans — et que la production de logements neufs continue de chuter, avec seulement 259 000 mises en chantier en 2024, le plus faible résultat depuis vingt ans.

Au-delà de l’inconfort, des enjeux vitaux

Le mal-logement ne se résume pas à un déficit de confort : il met en jeu, chaque année, des vies humaines. Les incendies domestiques — environ 270 000 à 300 000 chaque année en France — provoquent près de 300 décès annuels, et environ un quart d’entre eux trouvent leur origine dans une installation électrique défaillante ; selon l’Observatoire national de la sécurité électrique, 83 % des logements construits avant 2008 présentent au moins une anomalie électrique. Les intoxications au monoxyde de carbone, première cause de mortalité accidentelle par toxique en France, touchent environ 3 000 personnes par an et en tuent une centaine, le plus souvent du fait d’appareils de chauffage ou de production d’eau chaude mal entretenus. L’humidité des logements dégradés aggrave par ailleurs les pathologies respiratoires de leurs occupants. Le saturnisme infantile, en net recul depuis les années 1990 grâce à l’amélioration du parc ancien, n’a pas disparu pour autant : des dizaines de cas continuent d’être confirmés chaque année dans des logements construits avant 1949, où subsistent des peintures au plomb. Enfin, l’effondrement de la rue d’Aubagne à Marseille en 2018, qui a coûté la vie à huit personnes, a rappelé que la dégradation du bâti ancien peut conduire, dans les cas les plus extrêmes, à des drames collectifs.

Mettre fin au mal-logement, un objectif partagé par les collectivités qui font appel à Villes Vivantes

Les collectivités qui élaborent leur stratégie habitat, préparent des Pactes territoriaux ou des Opérations programmées d’amélioration de l’habitat de renouvellement urbain (OPAH-RU), engagent des opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI), de traitement de l’habitat insalubre remédiable ou dangereux et de restauration immobilière (THIRORI), voire des expérimentations BUNTI, partagent une même préoccupation : mettre fin à des situations de mal-logement sur leur territoire. Qu’il s’agisse du cœur même de la mission ou un volet parmi d’autres, la lutte contre l’habitat indigne irrigue la quasi-totalité des dispositifs habitat que les équipes de Villes Vivantes contribuent à concevoir et à mettre en œuvre.

Dans les marchés tendus, des situations parfois exacerbées

Dans les marchés immobiliers tendus, le mal logement peut se trouver exacerbé. La pénurie de logements locatifs abordables permet à des bailleurs indélicats de trouver preneurs pour des logements offrant un rapport qualité-prix très défavorable à leurs locataires, ces derniers n’ayant souvent d’autre choix, faute d’alternative accessible, que d’accepter des conditions de logement dégradées. Cette dimension économique du mal-logement rappelle que la résorption de l’habitat indigne ne peut se penser indépendamment de la question, plus large, de l’offre de logements abordables sur le territoire.

Les facettes de l’habitat indigne

Sous une même appellation usuelle, l’habitat indigne recouvre des situations de nature et de gravité très différentes, qui n’appellent ni les mêmes outils ni le même degré d’urgence :

• Insalubrité et péril, au sens strict du code de la santé publique et du code de la construction et de l’habitation : logements ou immeubles frappés d’un arrêté d’insalubrité — remédiable ou irrémédiable — ou d’un arrêté de mise en sécurité (anciennement arrêté de péril), relevant des pouvoirs de police du préfet ou du maire.
• Non-décence locative : logements qui, sans nécessairement présenter de danger, ne répondent pas aux caractéristiques minimales fixées par le décret décence — surface, équipements, aération — et relèvent alors davantage d’un rapport contractuel entre bailleur et locataire que de la police administrative.
• Habitat très dégradé : notion mobilisée notamment dans le cadre des OPAH-RU pour désigner des situations de dégradation avancée qui n’atteignent pas nécessairement les seuils de l’insalubrité, mais nécessitent une intervention lourde pour éviter une bascule vers l’indignité.
• Copropriétés en difficulté ou dégradées : dégradation du bâti conjuguée à des difficultés de gestion et de financement collectif, qui appelle des outils spécifiques — plan de sauvegarde, OPAH copropriétés dégradées, etc.
• Sur-occupation et pratiques de marchands de sommeil : exploitation de la contrainte de logement de ménages captifs, en particulier dans les marchés tendus évoqués plus haut.

Cette variété de situations explique la diversité de la boîte à outils mobilisable, et la nécessité, pour chaque immeuble, de qualifier précisément le problème à résoudre avant de choisir la procédure adaptée.

Une approche pragmatique, à la fois sociale et technique

Compléter l’inventaire des situations

Identifier les situations de mal-logement est un exercice délicat : tous les ménages qui en sont victimes ne les signalent pas loin s’en faut, à commencer par les propriétaires occupants, mais aussi de nombreux locataires qui n’identifient pas d’autre option, compte tenu de leurs contraintes géographiques ou économiques. Par ses méthodes d’inventaire de terrain, mais aussi de mobilisation de données (tables des allocataires CAF pour identifier les loyers dimensionnés selon les droits ouverts et les croiser avec les inventaires de terrain, extractions du fichier du Système national d’enregistrement pour identifier la provenance des demandes de logement social motivées par une situation de mal-logement), l’équipe de Villes Vivantes vient compléter les inventaires réalisés sous l’égide des pôles départementaux de lutte contre l’habitat indigne par les voies classiques de signalement.

Une expertise dans la mise en œuvre des solutions techniques, outil par outil

Face à un immeuble dégradé, la question n’est jamais seulement celle des travaux à réaliser, mais aussi celle de l’outil le mieux adapté à la situation et à l’objectif poursuivi. La gamme des outils coercitifs mobilisables par une collectivité est large et graduée : de la déclaration ou de l’autorisation préalable de mise en location, qui subordonnent la location à une mise en conformité, à la consignation des prestations logement par les organismes qui les versent, en passant par l’injonction sur la base du règlement sanitaire départemental, l’arrêté de mise en sécurité (anciennement arrêté de péril), les arrêtés d’insalubrité remédiable ou irrémédiable, jusqu’aux procédures les plus engageantes que sont la déclaration d’utilité publique travaux et l’expropriation, sans oublier l’état d’abandon manifeste ou le bien vacant sans maître pour les immeubles durablement délaissés. Chacun de ces outils cible une partie différente de l’immeuble et un niveau de contrainte différent : un arrêté de mise en sécurité n’impose pas les mêmes travaux qu’un arrêté d’insalubrité, et une mise en demeure au titre du règlement sanitaire départemental ne produit pas les mêmes effets qu’une déclaration d’utilité publique travaux.

Dans les situations les plus bloquées, les études préopérationnelles RHI, ORI et THIRORI que conduisent les équipes de Villes Vivantes articulent toujours un double objectif : mettre fin à la situation inacceptable, et définir le projet qui doit prendre le relais — création de logements de qualité, réhabilitation patrimoniale, ou recomposition d’îlot. Cette double finalité impose une transparence totale envers les élus sur la nature des engagements, les risques et les délais réels de ces procédures — souvent de l’ordre de sept ans — ainsi que la capacité à proposer des alternatives, relogement, travaux d’office ou offre d’acquisition amiable, à chaque étape où la procédure la plus coercitive pourrait se heurter à un blocage.

La pénurie de logements : une cause profonde à traiter en parallèle

Villes Vivantes caractérise les besoins en logement des territoires qu’elle accompagne, dans le cadre de ses missions d’élaboration de Programme local de l’habitat notamment, et programme les outils permettant d’y répondre, afin de desserrer l’étau qui contraint les ménages modestes à se rabattre sur des logements déficients. Résorber l’habitat indigne sans agir sur l’offre de logements abordables reviendrait à traiter un symptôme sans s’attaquer à sa cause : c’est pourquoi les équipes de Villes Vivantes articulent systématiquement les deux registres, qu’ils relèvent d’une même mission ou de deux missions distinctes conduites en parallèle sur un même territoire.

Les personnes d’abord : ne pas laisser la situation technique effacer la situation des personnes

La variété et la complexité des outils disponibles pour obliger les propriétaires à réaliser des travaux, obtenir la maîtrise foncière d’immeubles dégradés et les transférer à des opérateurs, vont de pair avec une difficulté de mise en œuvre et des calendriers qui se déploient sur plusieurs années. Mais les ménages victimes de mal-logement sont, eux, dans le temps présent : la résolution de leur situation emprunte souvent un chemin distinct de celle de la situation technique de leur immeuble. À Breuillet (Essonne), à l’occasion d’une étude préopérationnelle d’OPAH-RU, un travail d’inventaire des immeubles a ainsi permis d’identifier une situation de danger et de déclencher un relogement immédiat, indépendamment du travail de programmation urbaine engagé par ailleurs.

Au-delà de la mise aux normes : quand sortir de l’indignité appelle une transformation profonde

À l’échelle d’un immeuble ou d’un îlot, la résolution des situations de mal-logement ne peut se cantonner à une addition de mises en conformité — gros œuvre, électricité, ventilation, plomberie. Dans les situations aiguës, la résolution de déficits d’éclairement ou le traitement de locaux impropres à l’habitation impliquent des recompositions et des transformations profondes, dans la logique développée par les expérimentations BUNTI. La mobilisation de la partie résiduelle des parcelles accueillant des logements indignes, pour des cessions et constructions BIMBY, est également parfois une solution pour financer les travaux lourds nécessaires à la sortie de non-décence ou d’indignité. Les équipes de Villes Vivantes conçoivent et proposent de telles options, à destination des opérateurs destinataires des fonciers concernés ou directement des propriétaires en place.

Accompagner les propriétaires occupants, un public particulièrement vulnérable

L’outillage réglementaire de lutte contre l’habitat indigne est centré sur le parc locatif, avec des actions incitatives mais aussi coercitives en direction des propriétaires bailleurs. Or le mal-logement ne se limite pas au locatif, et les propriétaires occupants sont particulièrement délicats à accompagner — qu’il s’agisse de déclencher une prise de décision, la menace d’expropriation étant difficile à opposer à des ménages déjà victimes de mal-logement, ou d’en assurer le financement. Les méthodes d’accompagnement développées et perfectionnées dans le cadre des opérations BUNTI sont alors précieuses pour proposer des options praticables : autoréhabilitation accompagnée, phasage des interventions techniques, ou stratégies de financement par détachement parcellaire.

Résorber l’habitat indigne suppose ainsi de tenir ensemble des registres qui, pris isolément, échouent à traiter la totalité du problème : la connaissance fine des situations et des ménages, la maîtrise des procédures réglementaires les plus coercitives comme des plus incitatives, la capacité à concevoir des projets de transformation architecturale ambitieux, et l’action sur l’offre de logements abordables qui, seule, permet d’éviter que de nouvelles situations de mal-logement ne se reconstituent. C’est la réunion de ces compétences, au sein d’une même équipe, qui permet à Villes Vivantes d’accompagner les collectivités dans la durée, sur ce sujet où la technique ne doit jamais faire oublier les personnes.