Pactes Territoriaux (volets 1, 2, 3)

Des dispositifs nationaux aux stratégies territoriales : construire une politique locale de rénovation des logements

Un cadre national normé

En réponse aux enjeux nationaux de rénovation énergétique, de lutte contre l’habitat dégradé et d’adaptation des logements au vieillissement ou au handicap, l’Agence Nationale de l’Habitat (Anah) déploie des aides financières publiques à destination des porteurs de projets de rénovation ou d’adaptation de logements privés construits il y a plus de 15 ans. Ces aides concernent également les parties communes de copropriétés.

Pour assurer une égalité d’accès à ces aides, et plus globalement à une information non commerciale sur les dispositifs financiers et fiscaux d’appui à l’amélioration de l’habitat, l’État a créé un service public de la rénovation de l'habitat piloté au niveau national par l'Anah, et déployé sous la marque « France Rénov’ ».

L’information et une partie de l’accompagnement des porteurs de projets privés sont assurés localement par des « Espaces Conseil France Rénov’ » couvrant l’ensemble du territoire national. Ces ECFR (des conseillères et des conseillers qui accueillent le public au téléphone, en ligne ou physiquement) sont portés selon les territoires par un EPCI, par le Département, par des acteurs associatifs, par des opérateurs privés ou dans le cadre de montages intégrant plusieurs entités.

Ce sont les Programmes d’Intérêt Général Pactes Territoriaux France Rénov’ (PIG PT FR’), contractualisés pour 3 à 5 ans entre l’Anah, les collectivités et leurs partenaires dans un périmètre donné, qui déterminent les conditions financières et l’organisation du service aux porteurs de projets. Depuis 2025, les Pactes Territoriaux ont remplacé les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) « généralistes ». Les Opérations Programmées spécialisées (Copropriétés, Renouvellement Urbain), déployées dans des périmètres de cœur de villes et de bourgs, restent quant à elles en vigueur.

1.2 Trois enjeux structurants pour les collectivités engagées dans la politique de l’habitat privé

Trois enjeux structurent la réflexion des collectivités dans la mise en place des Pactes Territoriaux.

Un enjeu de compréhension et de visibilité

Si les enjeux d’habitat sont concrets et familiers (accès au logement, mal-logement, rénovation, adaptation), la compréhension des dispositifs d’aide et du jeu d’acteurs des politiques publiques de la rénovation reste, de l’aveu unanime des élus, particulièrement complexe. Tant que cette lisibilité n’est pas acquise, il est difficile pour une collectivité de se positionner et de définir concrètement son rôle au service de ses administrés.

Un enjeu de dimensionnement du service

Une convention de pacte territorial comporte deux volets obligatoires :

• Le volet 1 (« dynamique territoriale ») détermine les actions d’information du public à engager, les relations avec le tissu professionnel de l’artisanat du bâtiment, et les modalités déployées pour aller vers certains publics cibles identifiés comme les plus en besoin de rénovation ou d’adaptation des logements ;
• Le volet 2 (« Information, Conseil, Orientation ») détermine le parcours des porteurs de projets, définit et dimensionne les équipes qui vont les informer, structure les orientations proposées aux porteurs de projets en identifiant le rôle de chaque partenaires et acteurs locaux (collectivités publiques, opérateurs, associations, pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne…).

Même si le contenu des volets (la nature du service à mettre en place) est le même partout en France, ce sont bien les collectivités signataires du Pacte qui vont déterminer le nombre de personnes renseignées, les endroits où elles pourront être informées, conseillées et orientées, et les moyens humains dédiés à ces actions.

Un enjeu de déploiement de politiques sur mesure

Une convention de pacte territorial peut également intégrer un volet 3 (« accompagnement  »). Ce volet permet aux collectivités qui le souhaitent de cofinancer avec l’Anah un accompagnement pas à pas des porteurs de projets pour la constitution et le dépôt de leurs dossiers de demande d’aide, puis le suivi du bon déroulement des projets jusqu’à la visite de fin de travaux.

Là où il est mis en place, cet accompagnement humain est essentiel pour éviter des abandons de projets et faciliter les choses, notamment pour les ménages les plus vulnérables, en raison de l’âge ou des faibles ressources. Sans volet d’accompagnement, les ménages doivent contracter avec des prestataires payant agréés par l’Anah, mais qui ne rendent pas de comptes aux collectivités et aux partenaires locaux.

La mise en œuvre d’un volet 3 permet aux collectivités volontaires de structurer une ingénierie d’accompagnement des porteurs de projets, assortie d’objectifs fixés par type de projet (dans le cadre des volets 1 et 2, les objectifs restent non contraignants et se limitent à un nombre de ménages accueillis ou conseillés). Les collectivités définissent la nature de l’accompagnement, recrutent les équipes qui leur rendent des comptes, et suivent les réalisations. Dans certains cas, des règlements d’intervention locaux leur permettent d’abonder les aides de l’Anah ou d’apporter des financements complémentaires dans des champs que l’Anah ne couvre pas.

2. Articuler cadre national et réalités locales : la méthode d’intervention de Villes Vivantes

2.1 Des points de départ et des contextes très différents d’un territoire à l’autre

Si les attendus d’un pacte territorial sont identiques sur l’ensemble du territoire national, les études pré-opérationnelles requièrent une écoute attentive et des stratégies sur mesure : les besoins varient d’un territoire à l’autre, et l’organisation ainsi que le réseau d’acteurs initiaux sont rarement comparables.

L’équipe de Villes Vivantes est ainsi intervenue dans des contextes très variés, avec des missions différentes :

• Mise en place de Pactes Territoriaux à 3 volets ;
• Mise en place de Pactes territoriaux limités aux 2 volets obligatoires ;
• Mise en place de volets optionnels d’accompagnement (volet 3) en complément de volets obligatoires 1 et 2 déjà déployés ;
• Pactes engagés par un EPCI, un groupement d’EPCI ou un Département ;
• Dispositifs opérés en régie, en prestation, ou en mixte,
• Intégration ou non à la mission de l’évaluation de dispositifs antérieurs et de leurs impacts ;
• Transformation en pactes territoriaux d’opérations programmées d’amélioration de l’habitat en cours.

2.2 Construire une compréhension partagée des dispositifs et de leurs impacts

Quelle que soit la configuration, une composante essentielle de la mission implique d’établir une compréhension partagée :

• De l’organisation initiale de l’amélioration de l’habitat aidée dans le territoire ;
• Des options de déploiement d’un ou plusieurs pactes territoriaux et des impacts qui pouvaient en être attendus :
  • En termes de renforcement du nombre de rénovations et d’adaptations menées à bien ;
  • En termes de concentration des moyens vers les secteurs, les publics ou les types de projets jugés primordiaux par la collectivité ;
  • En termes de fluidité du parcours des porteurs de projets ;
  • En termes de niveaux de levier de l’argent public.

  Ce préalable met en jeu :

  • Des qualités d’écoute, d’orchestration d’un alignement collectif ;
  • Une capacité de compréhension et de reconnaissance du rôle de chacun des acteurs locaux de l’amélioration de l’habitat ;
  • Une capacité de détermination précise et claire des bilans et des enseignements des dispositifs déployés jusqu’ici, de leurs limites et de leurs succès.

  

  • Une attention portée à l’expérience des porteurs de projets et à la nature des rénovations aidées dans les dispositifs à date.

  

  

  

  

  

  2.3 Rigueur et précision dans la construction des dispositifs

  Les trois volets d’un pacte territorial engendrent des dépenses de nature différente pour la collectivité :

  • Dépenses d’organisation et de communication pour le volet 1 « dynamique territoriale » ;
  • Dépenses de personnel pour le volet 2 « Information, Conseil, Orientation », assumées en régie, en prestation ou de façon mixte ;
  • Dépenses de personnel pour le volet 3 « accompagnement », mais aussi dans de nombreux cas dépenses d’aides aux travaux, en abondement aux aides de l’Anah, ou dans le cadre de régimes d’interventions spécifiques destinés à certains publics (séniors, jeunes, accédants…) ou à certains projets (grands logements, plain-pied, etc.)

  Envisager plusieurs options ou plusieurs combinaisons, pour préparer les arbitrages des élus et le positionnement de leur partenaire l’Anah, implique une grande agilité dans la traduction budgétaire mais aussi organisationnelle des options.

  Les tâches de pilotage technique et administratif des différents volets, l’animation du réseau d’acteurs, sont également des charges à anticiper.

  Pour faire face à ces enjeux, les équipes de Villes Vivantes s’appuient sur :

  • Des matrices de calibrage des budgets et des objectifs paramétrables, permettant des traductions instantanées de chaque option d’intervention en engagements budgétaires (ingénierie et travaux) ;
  • Des analyses très fines du territoire (activité de rénovation, occupation et état des logements, cadres de vies, marché immobilier, construction) permettant la proposition d’objectifs argumentés, tant pour le flux de porteurs de projets faisant l’objet d’un accueil de premier niveau que pour celui des projets à accompagner.
  • Une approche systématique des niveaux de levier de l’argent public dans les dispositifs envisagés.

  

  Mais au-delà de ce travail budgétaire, l’appréciation du potentiel de projets et de la nature des besoins, qui sont le fait générateur des budgets envisagés implique :

  • Une capacité d’analyse fine du territoire sur des paramètres actualisés et en adoptant des angles pertinents, notamment sur la question de la vacance structurelle ou sur les séniors en situation de sous occupation) ;
  • Une capacité à faire le lien entre les programmations du pacte territorial et leur contribution potentielle à l’atteinte des objectifs qualitatifs et quantitatifs définis par les documents cadres (SRADDET, notamment pour les Pactes Territoriaux départementaux, SCoT, PLH, PLUi, ou encore le Projet de territoire).

  

  

  2.4 Dépasser les dispositifs nationaux : identifier les besoins non couverts par l’Anah

  Les pactes territoriaux, contractualisés avec l’Anah, informent tous les publics pour tous les sujets liés à la rénovation et à l’adaptation des logements privés. Pour autant, les financements de l’Anah ne couvrent pas l’ensemble des champs et des besoins en matière de rénovation et de transformation des logements privés.

  Dans certains territoires, la nature des besoins restitués par les études pré opérationnelles et ou les priorités stratégiques des collectivités impliquent une capacité à traiter d’autres sujets, faute de quoi la mise en place d’un pacte territorial est génératrice de frustrations et d’inadéquations.

  • Le ravalement des façades,
  • L’apport d’éclairements et d’espaces extérieurs privatifs dans des logements vacants structurels de cœurs de bourgs et de villes ;
  • Les mises aux normes d’assainissement hors projet global ;
  • L’auto réhabilitation,
  • Les projets en neuf ou en extension,
  • Les transformations d’usage pour tirer partie d’une grange, d’un hangar,

  Sont quelques-unes des thématiques qui échappent très largement au champ d’intervention de l’Anah.

  Le travail de préparation d’un pacte territorial implique donc une identification complète des besoins et préoccupations du territoire en matière d’habitat privé, puis la proposition, le cas échéant, d’une palette d’options d’interventions comme par exemple :

  • Un appui aux communes pour des opérations en direction des biens vacants sans maître ou en état d’abandon manifeste ;
  • Des interventions en remédiation à des difficultés particulières du territoire (accession à la propriété de jeunes ménages, mise en conformité des assainissements non collectif ou collectifs) ;
  • Des opérations BUNTI et BIMBY, pour faciliter l’adaptation des logements en sous occupation, et associer transformation des logements existants avec des projets en neuf bien situés ;
  • Des campagnes de ravalement de façades ;
  • Un soutien à la mise en place d’ascenseurs ;
  • Des mesures relatives à l’identification et à la régulation du parc de meublés de tourisme…

  Si elles ne sont pas systématiques, l’anticipation de ces interventions parallèles ou complémentaires est indispensable afin que les efforts consentis par la collectivité au service de ses administrés intègrent les particularités et les souhaits des élus.

  

  

  2.5 S’ouvrir aux expériences d’autres territoires et aux bonnes pratiques

  Concevoir des dispositifs sur mesure adaptés aux besoins, aux priorités et aux capacités locales, n’exclut pas une prise de connaissance de la palette des solutions mises en place ailleurs et des impacts constatés.

  La capacité à présenter les expériences de territoires tiers et leurs enseignements, à partager des documents comme des programmes, des conventions, des cahiers des charges de missions d’accompagnement, est une dimension importante des études pré opérationnelles de pactes territoriaux, qui facilite beaucoup les arbitrages des élus, qui identifient rapidement dans les expériences de leurs voisins des idées à reprendre ou à écarter pour leur propre territoire.