Ce qu'attendent les collectivités qui élaborent une stratégie foncière
Un contexte qui place le foncier au cœur de l'action publique
La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a fixé l'objectif de Zéro Artificialisation Nette (ZAN) à l'horizon 2050, avec une étape intermédiaire de réduction de moitié du rythme de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers sur la décennie 2021-2031. L'article L.151-4 du Code de l'urbanisme a, dans le même mouvement, fait de l'inventaire des capacités de densification et de mutation des espaces bâtis une pièce obligatoire du rapport de présentation des PLU, préalable à toute ouverture à l'urbanisation. L'extension urbaine n'est plus un recours aisé, non seulement pour des raisons réglementaires, mais aussi parce que le coût d'équipement des nouveaux secteurs la rend de plus en plus difficile à justifier.
Les collectivités ne renoncent pas pour autant à accueillir des habitants, des emplois et des équipements. Elles doivent donc savoir, avec précision, où et comment ces besoins pourront être satisfaits au sein des espaces déjà urbanisés. Elles se heurtent alors à deux verrous structurels : la promotion immobilière classique, réponse traditionnelle à l'exigence de densité, s'est resserrée sur les secteurs où le marché est le plus dynamique ; la densification forte rencontre, quant à elle, une acceptabilité sociale de plus en plus réduite. Une stratégie foncière ne peut donc plus se contenter de comptabiliser des droits à bâtir non consommés : elle doit expliquer pourquoi un potentiel théorique se concrétise, ou reste lettre morte.
Selon leurs priorités et l'échelle à laquelle elles interviennent, les collectivités publiques abordent cet exercice de trois façons, souvent combinées.
Une stratégie foncière globale, à l'échelle du territoire
La première approche consiste à se doter d'une vision d'ensemble des ressources foncières du territoire, communale ou intercommunale. Il s'agit de construire un référentiel foncier qui recense des gisements de natures très diverses :
- les terrains nus en milieu urbain, hors extension ;
- le bâti ancien, les friches industrielles et les espaces dégradés ;
- les logements vacants ou insalubres et les propriétés publiques sous-utilisées ;
- les îlots de faible densité susceptibles de faire l'objet d'un renouvellement urbain ;
- les grandes unités foncières bâties, souvent détenues par des propriétaires âgés, dont l'évolution dépend d'abord des événements de vie de leurs occupants.
Cette vision globale répond à des attentes multiples : alimenter le diagnostic d'un SCoT, d'un PLU(i) ou d'un PLH, sécuriser juridiquement l'inventaire exigé par le Code de l'urbanisme, répartir les capacités de construire entre les communes, programmer une politique d'acquisitions et, plus largement, donner à la collectivité une feuille de route partagée pour les années à venir.
Une stratégie foncière thématique
La deuxième approche cible une politique publique particulière, dont la réussite dépend directement de la disponibilité du foncier.
Pour l'habitat
Les programmes locaux de l'habitat doivent désormais démontrer la capacité du territoire à produire l'offre de logements programmée sans consommer d'espaces naturels ou agricoles. La stratégie foncière y prend la forme d'un volet foncier qui localise et qualifie les gisements, estime ce que chacun peut produire et selon quelle filière, et identifie les secteurs où une intervention publique est nécessaire pour produire une offre abordable. Elle doit pour cela distinguer ce qui relève de la promotion immobilière, du lotissement, de la construction individuelle en diffus ou de la création de logements dans le bâti existant, car ces filières n'opèrent ni sur les mêmes fonciers, ni pour les mêmes ménages.
Pour les zones d'activité
Les zones d'activités anciennement aménagées concentrent un foncier bien situé et déjà équipé, mais fréquemment sous-utilisé. Faute de pouvoir mobiliser ces capacités, les territoires se voient souvent contraints d'aménager de nouvelles zones en extension. La loi Climat et Résilience a introduit à l'article L.318-8-2 du Code de l'urbanisme une obligation d'inventaire des zones d'activité économique : état parcellaire des unités foncières et identification de leurs propriétaires, identification des occupants, taux de vacance. Cet inventaire, actualisé au moins tous les six ans, est transmis aux autorités compétentes en matière de SCoT, de document d'urbanisme et de PLH.
Au-delà de cette obligation, de nombreux EPCI engagent des démarches d'optimisation foncière de leurs ZAE : inventaires et diagnostics précis, cartographies SIG interopérables, évaluation du potentiel de densification sans extension, mais aussi, de plus en plus, étude d'outils de maîtrise foncière (bail à construire par exemple), accompagnement individualisé des entreprises ou intégration de référentiels bas carbone. Le foncier économique exige une approche distincte de celle de l'habitat : la valorisation foncière induite y est plus faible, le secteur attire peu les investisseurs, et les opérations reposent le plus souvent sur la logique patrimoniale de propriétaires-exploitants dont la priorité reste la gestion de leur activité.
Une stratégie foncière localisée, pour tirer le meilleur parti d'un foncier stratégique
La troisième approche concerne un site précis, dont la collectivité pressent qu'il peut jouer un rôle déterminant : îlots communaux en centre-ville, ancienne emprise d'équipement public, friche industrielle au contact du cœur de ville, secteur desservi par un axe de transport structurant. Les questions posées sont alors très concrètes : que peut-on construire sur ce site, pour quels publics et avec quelle qualité d'espaces publics ? À quel prix la collectivité peut-elle acquérir les terrains qui lui manquent, ou céder ceux qu'elle détient ? Faut-il maîtriser l'ensemble du foncier, ou laisser les initiatives privées se déployer dans un cadre réglementaire adapté ?
Ces études interviennent souvent à un moment charnière : avant l'arrêt d'un document d'urbanisme, dont il faut ajuster les règles ou les OAP, ou avant un engagement financier de la collectivité. Elles exigent un niveau de précision qui va bien au-delà d'un inventaire, et doivent permettre aux élus de prendre position en connaissance de cause.
Comment Villes Vivantes répond à ces attentes
Les équipes de Villes Vivantes conçoivent la stratégie foncière non comme une fin en soi, mais comme la rampe de lancement d'un urbanisme négocié et sur mesure. Elles s'appuient pour cela sur une double expérience, rarement réunie : l'élaboration de documents de planification (SCoT, PLU, PLUi, PLH) et l'accompagnement opérationnel de plusieurs milliers de porteurs de projets, particuliers comme entreprises, dans le cadre des démarches BIMBY, BUNTI, BAMBA et BRAMBLE.
Un regard global sur le territoire, ses besoins, ses acteurs et ses cadres de vie
Aucun gisement foncier ne se comprend isolément. Avant de qualifier les terrains, Villes Vivantes s'attache à comprendre le territoire dans son ensemble :
- ses besoins, à travers l'analyse des marchés immobiliers et fonciers et la confrontation entre les ressources des ménages et l'offre réellement accessible ;
- les acteurs à l'œuvre : promoteurs, lotisseurs, constructeurs, propriétaires occupants, bailleurs, entreprises et investisseurs, chacun intervenant selon sa propre logique économique ;
- ses logiques de fonctionnement : armature des centralités, axes de desserte, équipements et services, qui déterminent les secteurs où l'intensification est la plus pertinente ;
- ses cadres de vie, enfin, dont la diversité conditionne l'acceptabilité des transformations.
Sur ce dernier point, la réalisation d'une cartographie exhaustive à la parcelle des cadres de vie bâtis permet de sortir d'une approche « monobloc » de la perception urbaine. Cette lecture permet d'ajuster finement les priorités d'activation des gisements, en respectant l'identité et les ambiances de chaque quartier : une même capacité de densification n'appelle pas la même réponse dans un faubourg, un lotissement des années 1970 ou un secteur de grandes demeures paysagées.
La mobilisation et le traitement expert de données clés
Une stratégie foncière robuste repose sur une connaissance fine et objectivée du foncier. Villes Vivantes constitue pour chaque mission une base de données foncières et économiques structurée au sein d'un SIG, interfaçable avec celui de la collectivité, en croisant notamment :
- les Fichiers fonciers et le cadastre, pour décrire chaque unité foncière, son bâti, ses propriétaires et leur âge ;
- les données de transactions (DVF, DV3F), pour connaître les prix des terrains, des logements et des locaux d'activité, et identifier les filières de production à l'œuvre ;
- les données réglementaires et environnementales, pour écarter d'emblée les fonciers non mobilisables (risques, servitudes, protections) ;
- les données sur les entreprises et la vacance des locaux, indispensables dans les zones d'activité ;
- les connaissances locales des services et les enquêtes de terrain, qui seules permettent de qualifier les usages réels.
Ce traitement permet d'identifier les gisements à l'échelle de l'unité foncière et de les caractériser selon des critères directement utiles à l'action : la part des grandes unités foncières détenues par des propriétaires de plus de 65 ans, par exemple, signale un potentiel d'évolution dont l'activation passera par l'accompagnement des propriétaires plutôt que par la maîtrise publique. Dans les zones d'activité, l'analyse distingue les unités bâties présentant un potentiel de mutation complète, celles qui comportent des espaces délaissés, celles dont les espaces non bâtis (parkings, stockage) sont optimisables au regard de l'activité existante, et les fonciers nus ou les regroupements possibles d'unités contiguës.
Une logique fondée sur les capacités réelles de mobilisation des fonciers
Le potentiel théorique n'est qu'un point de départ. Ce qui compte pour la collectivité, c'est le potentiel réel, filtré par les caractéristiques des terrains, par ses propres besoins et intentions, mais aussi par les paramètres économiques et opérationnels des acteurs qui vont activer ces fonciers. Les capacités de densification ne valent que si elles correspondent à des modèles économiques viables et à des filières de production capables d'intervenir.
C'est pourquoi, en préalable à toute analyse des gisements, Villes Vivantes construit une nomenclature des filières locales de production : création de logements dans l'ancien, construction en diffus, lotissement, maison individuelle groupée, promotion de petite, moyenne ou grande taille. Elle identifie quelles filières sont réellement actives sur le territoire, sur quels types de parcelles elles opèrent empiriquement, à quels prix de sortie et pour quels ménages. À Cugnaux, par exemple, l'analyse a montré une production de logements qui avait doublé entre 2013-2017 et 2018-2021, assurée à 85 % par la promotion immobilière, et révélé que la construction en diffus était la seule filière à produire une offre familiale à prix raisonnable.
Plutôt que de procéder par exclusion binaire (constructible ou non), Villes Vivantes hiérarchise ensuite les gisements par gradation de la difficulté et de l'opportunité d'activation, au moyen d'une analyse multicritères qui combine deux dimensions :
- la dureté foncière, qui évalue la probabilité que le propriétaire enclenche une dynamique de projet à court ou moyen terme ;
- l'optimisation et la mutabilité du site, qui renseignent sur ses capacités constructives réelles : dispositions réglementaires, accessibilité, desserte par les réseaux, configuration du terrain.
L'approche ne se limite pas, enfin, à l'inventaire des gisements « par nature » : elle identifie aussi les secteurs dont la transformation peut être induite par un choix d'aménagement volontariste de la collectivité, autour d'une centralité, d'un axe ou d'un équipement.
Des options multiples pour éclairer l'arbitrage et le portage politique
Une stratégie foncière engage la collectivité, ses finances et sa relation avec les habitants. Elle ne peut donc pas se réduire à une prescription du bureau d'études. Villes Vivantes s'attache au contraire à multiplier les options, à les étayer et à les rendre comparables, afin d'alimenter un véritable processus d'arbitrage par les élus, puis de faciliter le portage politique de la solution retenue.
La modélisation est la clé de ce processus. Elle prend deux formes complémentaires :
- la modélisation en trois dimensions, qui donne à voir de façon claire et pédagogique les options capacitaires et les partis d'aménagement, et permet aux élus comme aux habitants de mesurer les conséquences concrètes d'un niveau de densité ou d'une hauteur ;
- la modélisation économique, qui traduit chaque option en bilan : coûts d'acquisition, de démolition et de construction, prix de sortie selon la typologie des logements, charge foncière admissible, part de logements sociaux ou en accession abordable, coût des espaces publics.
À Cugnaux, l'étude de faisabilité du centre-ville a ainsi comparé, pour chacun des îlots stratégiques, plusieurs variantes de hauteur (de R+3 jusqu'à R+4 complété d'un dernier niveau partiel), avec ou sans démolition de certaines parcelles, et testé leur équilibre pour différents niveaux de charge foncière. Les élus ont ensuite pu arbitrer entre deux scénarios contrastés : l'un d'environ 150 logements en collectif, l'autre d'environ 90 logements associés à des lots libres denses. L'étude a également mis en évidence les paramètres qui restaient à questionner, comme le recours à une taxe d'aménagement majorée ou à un projet urbain partenarial, et le niveau d'ambition retenu pour les espaces publics.
Modéliser et paramétrer des options qui mobilisent différents leviers d'intervention
La force d'une stratégie foncière tient enfin à sa capacité à indiquer à la collectivité par quels moyens elle peut agir. Villes Vivantes modélise et paramètre ses options en combinant trois leviers, dont le dosage varie selon les secteurs. La traduction opérationnelle prend généralement la forme d'une stratégie hiérarchisée, qui distingue les secteurs à pérenniser dans leur vocation actuelle, les secteurs à fort potentiel mais contraints qui appellent une maîtrise publique ou partenariale, les secteurs où un accompagnement des propriétaires suffit à déclencher les projets, et ceux dont la vocation peut être remise en question. Pour les sites les plus stratégiques, des fiches actions détaillent le séquençage opérationnel, la modélisation économique et la combinaison d'outils fonciers, réglementaires et fiscaux.
L'écriture réglementaire
La stratégie réglementaire constitue une alternative aux processus classiques de maîtrise foncière (zone d'aménagement concerté, réserve foncière, expropriation), rarement praticables dans des tissus où la propriété est fragmentée entre des dizaines, voire des centaines de propriétaires. Elle consiste à ajuster finement les droits à bâtir pour rendre attractive et progressive la mutation du tissu existant, projet après projet, à l'initiative des propriétaires et des opérateurs privés. Villes Vivantes mobilise pour cela l'ensemble de la palette disponible : règlement à modèles, coefficient d'emprise au sol échelonné, coefficient de biotope, règles de prospect, OAP sectorielles et thématiques.
Chaque disposition est testée au regard de ses effets économiques : la hauteur autorisée, les normes de stationnement ou les exigences de typologie fixées par le PLU(i), les OAP ou le SCoT conditionnent directement l'équilibre des opérations. Une règle trop restrictive gèle les secteurs prioritaires et reporte la pression sur des secteurs moins stratégiques ; une règle mal calibrée ouvre des droits disproportionnés et alimente l'inflation des prix fonciers. La modélisation permet de trouver le juste réglage avant que la règle ne soit arrêtée.
Les acquisitions foncières
Lorsque l'intervention publique directe est nécessaire, la question n'est pas seulement de savoir quels terrains acquérir, mais à quel prix et dans quel ordre. Pour chaque secteur concerné, l'analyse détermine un prix maximal d'acquisition cohérent avec l'équilibre d'une opération, et, symétriquement, le prix minimal auquel la collectivité peut céder les fonciers qu'elle détient ou qu'elle aura remembrés. Ces repères permettent d'engager les négociations sur des bases objectives, de calibrer une convention avec un établissement public foncier, ou de renoncer en connaissance de cause à une acquisition qui ne trouverait pas d'équilibre.
Selon les situations, l'acquisition peut être envisagée en maîtrise publique directe, dans le cadre d'un partenariat public-privé, ou seulement en dernier recours, si aucune initiative privée ne se déclenche sur un site dont la collectivité a préalablement révélé l'intérêt auprès de son propriétaire. D'autres outils, comme le bail à construire, permettent aussi de dissocier la maîtrise du sol de la réalisation des constructions.
L'interaction avec les porteurs de projets
Dans la plupart des tissus constitués, ce sont les propriétaires, habitants ou entreprises, qui détiennent la décision de construire. Villes Vivantes se place donc à leur écoute au travers d'entretiens individuels de modélisation, issus des démarches BIMBY et BUNTI : chaque propriétaire peut explorer, avec un architecte et grâce au dessin en 3D en direct, les possibilités d'évolution de son terrain, et co-construire un scénario viable. La même démarche peut être conduite avec la collectivité elle-même pour les fonciers qu'elle détient. Ces entretiens associent les dynamiques privées à la stratégie publique, et renseignent en retour la collectivité sur les intentions réelles des propriétaires.
Dans les zones d'activité, où les leviers coercitifs sont peu adaptés, cette approche partenariale est un facteur clé de réussite. Le « BIMBY économique » renverse la méthode en partant des projets des propriétaires et des exploitants eux-mêmes, que l'on vient susciter et accompagner : division des surfaces excédentaires, construction de nouveaux locaux, mutualisation de services. Il permet de créer une dynamique d'évolution positive de la zone, là où une approche purement cadastrale resterait sans effet.
De la carte à la feuille de route
Concevoir une stratégie foncière ne se limite plus à la production d'une carte des disponibilités. C'est construire, avec les élus, une feuille de route qui articule la connaissance du territoire, la réalité économique des acteurs et les leviers dont dispose la collectivité, et qui reste suffisamment ouverte pour s'adapter aux initiatives qu'elle aura su susciter.
