Les préoccupations des collectivités
Les collectivités formulent rarement leur demande sous la forme abstraite d’une « stratégie de développement économique ». Elles partent le plus souvent d’une difficulté constatée : des entreprises qui ne trouvent pas où s’implanter, des recrutements qui butent sur l’absence de logements, ou un déséquilibre perçu entre les lieux où l’on habite et ceux où l’on travaille. Ces trois préoccupations relèvent de temporalités et d’échelles différentes, mais elles se rejoignent dans une même attente : améliorer les conditions d’accueil des entreprises sur le territoire.
L’accueil des entreprises : une demande qui ne trouve pas sa place
La situation la plus courante est celle de territoires qui disposent d’un vivier d’entreprises cherchant à s’installer ou à se développer, et qui ne parviennent pas à leur répondre. Le paradoxe n’est qu’apparent : il reste parfois des terrains disponibles, mais ils ne correspondent pas à ce que recherchent les entrepreneurs, qu’il s’agisse de la localisation, de la taille des lots, de la desserte ou de l’environnement de services. À l’inverse, les meilleurs emplacements, ceux qui sont les plus demandés, sont généralement déjà pleins.
La question posée à Villes Vivantes se décline alors de deux façons. La première consiste à savoir s’il est possible de dégager des marges de manœuvre au sein de ces emplacements les plus recherchés, en identifiant les capacités résiduelles ou les possibilités de densification. La seconde, plus large, vise à formaliser ce qui manque au territoire : non seulement une offre foncière, mais aussi une offre de services, de localisations et de conditions d’installation adaptée aux différents profils d’entreprises.
Cette préoccupation s’inscrit dans un contexte réglementaire qui a profondément changé. L’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN), décliné dans les SRADDET, les SCoT et les PLU, rend plus difficile l’ouverture de nouvelles zones en extension, longtemps réponse par défaut à la demande des entreprises. La loi Climat et Résilience de 2021 a par ailleurs imposé aux intercommunalités la réalisation d’un inventaire des zones d’activité économique (article L.318-8-2 du code de l’urbanisme), avec une attention particulière portée à la vacance. Le foncier économique existant, souvent bien situé et équipé mais sous-utilisé, devient ainsi la première ressource à mobiliser.
Le logement des salariés : un frein croissant au recrutement
Deuxième porte d’entrée, très fréquente : la difficulté à loger les salariés, qu’ils soient déjà en poste ou qu’ils arrivent sur le territoire. Elle se manifeste avec une acuité particulière dans les villes moyennes dont l’économie est dominée par un employeur important. Lorsque celui-ci connaît une forte hausse d’activité et engage d’importants recrutements, le marché local du logement, de taille modeste, absorbe mal ce surcroît soudain de demande. La montée en charge de la production d’Eurenco à Bergerac ou les besoins liés au projet Cigéo dans la Meuse illustrent ce type de situation.
Dans ces contextes, la réponse attendue doit être rapide. Or les calendriers de la promotion immobilière, entre maîtrise foncière, autorisations, commercialisation et chantier, se comptent en années. Engager une grande résidence ou un programme d’ampleur pour répondre à un besoin immédiat revient à livrer une offre à moyen terme pour une demande qui se pose aujourd’hui, tout en concentrant un risque financier important sur un seul opérateur, pour un besoin dont la durée reste incertaine.
Les territoires littoraux et touristiques connaissent une variante de ce problème avec le logement des travailleurs saisonniers. Il ne s’agit plus de variations d’une activité génératrice d’emplois stables, mais d’une demande récurrente et temporaire, que les marchés tendus des communes touristiques, marqués par le poids des résidences secondaires et de la location de courte durée, rendent particulièrement difficile à satisfaire. Depuis la loi « Montagne » de 2016, les communes touristiques sont d’ailleurs tenues de conclure avec l’État une convention pour le logement des travailleurs saisonniers.
Les entreprises elles-mêmes sont de plus en plus nombreuses à se saisir du sujet, au-delà de leur contribution obligatoire à la participation des employeurs à l’effort de construction (Action Logement). Le logement devient pour elles un argument de recrutement et de fidélisation, et elles cherchent des leviers concrets pour faire émerger une offre accessible à leurs salariés.
La planification territoriale et le rapprochement entre emplois et logements
À une autre échelle, celle des SCoT et des PLUi, la question économique se pose en termes de planification. Les collectivités cherchent à rapprocher les habitants des emplois, à la fois pour limiter les temps de trajet, réduire la dépendance automobile et diminuer les émissions liées aux mobilités. Le SCoT, dont le document d’orientation et d’objectifs comporte un volet consacré au développement économique et un document d’aménagement artisanal, commercial et logistique, est le cadre naturel de ces arbitrages.
Cette ambition prend souvent la forme d’un indicateur simple : le ratio entre le nombre d’emplois et le nombre d’actifs résidents, calculé par commune ou par secteur. Les territoires très résidentiels, où ce ratio est faible, apparaissent alors comme des lieux où il conviendrait d’implanter de nouvelles activités, afin de « rééquilibrer » le territoire. Ce raisonnement, intuitif et largement partagé, mérite pourtant d’être examiné de près, car ses effets réels peuvent aller à l’encontre de l’objectif poursuivi.
Les approches de Villes Vivantes
Villes Vivantes aborde le développement économique sous deux angles : d’un côté le foncier, à travers sa connaissance des capacités de densification et des logiques des propriétaires ; de l’autre le logement, notamment abordable, à travers des dispositifs qui s’appuient sur les initiatives des habitants. Ces deux entrées sont articulées par une capacité à croiser des paramètres objectifs (accessibilité, desserte, marchés, foncier) pour caractériser finement chaque secteur du territoire.
Sur la stratégie territoriale : raisonner en accessibilité
Rapprocher d’abord les habitants des emplois existants
Le premier principe est arithmétique. Dans la plupart des territoires, le stock d’emplois existants est sans commune mesure avec le volume d’emplois nouveaux créés chaque année. Il est donc plus efficace de rapprocher les habitants des emplois que l’inverse : la localisation de la production de logements, au plus près des bassins d’emplois et des réseaux de transport, pèse davantage que la localisation des quelques zones d’activité nouvelles. Les travaux menés par Villes Vivantes et l’Ofce pour le SCoT de La Rochelle Aunis le confirment : à volume constant de 2 000 logements par an, un scénario de recentrage de la production réduit les émissions liées aux mobilités de 3,7 % par rapport à la tendance, contre une hausse de 2,3 % pour un scénario de développement périphérique.
Le rééquilibrage emplois/habitants, un « faux ami » de la planification
Reste la question de la localisation des nouveaux secteurs d’emploi, sur laquelle deux logiques s’opposent. La première consiste à implanter des emplois là où il y a beaucoup d’habitants et peu d’emplois, pour améliorer le ratio emplois/actifs de chaque commune. Ce raisonnement oublie un point essentiel : rien ne garantit que les emplois créés seront occupés par les habitants voisins. Une entreprise recrute sur un bassin large, en fonction des compétences dont elle a besoin. Les salariés viendront donc souvent de loin, et généralement en voiture, car les réseaux de transport collectif convergent vers les centralités existantes et ne desservent pas finement les secteurs résidentiels périphériques. Le ratio communal s’améliore, mais les déplacements peuvent s’allonger.
La seconde logique consiste à placer les activités là où elles ont accès au plus grand nombre d’actifs. Et ce n’est généralement pas là où il y a peu d’entreprises, mais là où il y en a déjà beaucoup, parce que les actifs se sont déjà organisés, dans leurs choix résidentiels comme dans leurs mobilités, pour accéder aux emplois existants. C’est aussi vers ces centralités économiques que convergent les transports collectifs. Cette approche peut tendre à concentrer les emplois, mais elle est en phase avec la demande des entreprises, qui cherchent précisément à s’implanter là où elles trouveront des salariés.
« Une entreprise cherche à avoir accès à des salariés. Et là où elle a le plus accès à des salariés, c’est souvent là où il y a déjà le plus d’entreprises. »
L’accessibilité inversée : la méthode appliquée à La Rochelle et Marseille
Pour objectiver ce débat, Villes Vivantes a développé, notamment dans le cadre de travaux pour l’agglomération de La Rochelle et la métropole Aix-Marseille-Provence, une approche dite d’accessibilité inversée. La modélisation classique de l’accessibilité mesure, pour chaque lieu de résidence, le nombre d’emplois accessibles en un temps donné, ou le temps nécessaire pour atteindre un seuil, par exemple 50 000 emplois, selon les modes de déplacement. Elle indique où il est le plus favorable d’habiter pour accéder à l’emploi.
L’accessibilité inversée retourne la question. Parmi plusieurs sites potentiels d’accueil d’activités, lesquels donnent accès au plus grand nombre d’actifs, et en particulier en transports en commun ? Formulée ainsi, la question réconcilie l’intérêt de l’entreprise, qui cherche le bassin de recrutement le plus large, et celui de la collectivité, qui souhaite que ce bassin soit accessible autrement qu’en voiture. La conclusion de ces travaux est le plus souvent que les meilleurs sites sont ceux où se trouvent déjà des emplois. Les exceptions n’en sont que plus intéressantes : des sites aujourd’hui peu occupés mais très bien connectés aux actifs méritent d’être pleinement valorisés.
Ces analyses s’appuient sur un modèle territorial intégré, développé avec l’OFCE, qui articule habitat, emplois et mobilités à une maille de 200 mètres. Pour la localisation des emplois, un modèle dit « radiatif » simule le choix des actifs, qui classent les emplois accessibles par ordre de préférence. Appliqué au SCoT de La Rochelle Aunis, il montre que la répartition de quelque 2 700 emplois nouveaux sur huit zones d’activité n’a pas le même effet selon les choix retenus : leur concentration à proximité des secteurs denses réduit les distances parcourues en voiture, leur dispersion les accroît. Certaines zones, comme Atlanparc ou Belle-Aire Nord, ressortent comme particulièrement favorables.
L’intérêt de cette approche n’est pas de prescrire une solution, mais d’éclairer les élus sur les effets réels de leurs choix, en exprimant les différents leviers (localisation de l’habitat, rénovation, localisation des emplois) dans une même unité. Elle montre que le raisonnement économique, celui des entreprises qui cherchent des salariés, peut converger avec les objectifs environnementaux, là où certaines intuitions de planification les contredisent.
Sur le logement des salariés : produire vite en diluant le risque
Mobiliser de nombreux petits projets plutôt qu’un grand
Face à un besoin de logements urgent, Villes Vivantes mobilise les démarches qu’elle a développées pour accompagner les propriétaires dans la création de logements sur leurs propres fonciers : division parcellaire, construction d’un second logement sur un terrain déjà bâti (BIMBY), division ou reconfiguration de maisons existantes (BUNTI). Ces processus présentent deux avantages décisifs dans ce contexte.
Le premier est la rapidité. Les projets portés par des particuliers, de petite taille et sur des fonciers déjà maîtrisés, sortent beaucoup plus vite qu’une opération de promotion. À Périgueux, les démarches engagées avec Villes Vivantes ont permis de créer environ 250 logements en cinq ans, un volume qui n’était pas envisageable par la promotion classique dans le même délai.
Le second est la dilution du risque. Au lieu de concentrer l’investissement et le risque locatif sur un seul opérateur, ces dispositifs les répartissent entre de nombreux propriétaires. Et il est bien plus facile pour un propriétaire de trouver un locataire que pour un investisseur d’en trouver dix : la mise en location de dix logements isolés est moins risquée que celle d’un immeuble de dix logements livré d’un bloc sur un marché local de petite taille.
« Il est plus facile de trouver dix fois un locataire qu’une fois dix locataires. »
Associer les entreprises au financement et au fléchage de l’offre
Villes Vivantes peut préparer des dispositifs de production de logements sur petits fonciers, en autopromotion, en faisant entrer dans la boucle un interlocuteur supplémentaire : l’entreprise. Celle-ci peut cofinancer la démarche, dans le cadre d’opérations visant à produire des logements locatifs ou des terrains à bâtir, sur lesquels ses salariés bénéficient d’une priorité. Ce type de montage a déjà été mis en œuvre.
Ces dispositifs peuvent aussi faire jouer des synergies au sein même de l’entreprise. Dans les entreprises bien ancrées dans leur territoire, une partie des salariés, ou des anciens salariés, sont propriétaires. L’accompagnement de leurs projets patrimoniaux (division d’un terrain, création d’un logement locatif, adaptation d’une maison devenue trop grande) peut libérer une offre utilisable par les salariés qui ne sont pas encore logés. L’entreprise ne se limitera pas pour autant à cette offre « interne » : son objectif reste avant tout de permettre à des demandeurs d’accéder à un logement, quelle que soit l’origine de l’offre.
Le logement saisonnier : des montages communaux et hybrides
Pour les saisonniers, Villes Vivantes accompagne les collectivités dans la création d’une offre dédiée, qui peut relever d’un parc communal ou de montages hybrides, par exemple une foncière associant capitaux publics et privés, dans laquelle investissent des employeurs du territoire pour produire des logements destinés à leurs salariés saisonniers.
L’exemple de Rion-des-Landes, dans la communauté de communes du Pays Tarusate, montre l’efficacité de montages simples. La commune y a créé une série d’hébergements, initialement destinés aux jeunes, qu’elle gère en régie, notamment avec ses services techniques. Ces logements sont loués aux entreprises, qui y installent leurs salariés, jeunes ou plus âgés, et la commune leur facture les loyers. Le dispositif est devenu si recherché que certaines entreprises continuent de payer le loyer lorsqu’un salarié part, pour conserver le logement en attendant l’arrivée du suivant.
Sur l’accueil des entreprises et l’optimisation des zones d’activité
Caractériser les atouts de chaque zone pour chaque type d’entreprise
Dans de nombreux territoires, les zones d’activité accueillent des entreprises de toute nature, sans spécialisation. La première étape consiste à dépasser cette indifférenciation, en caractérisant les atouts et les faiblesses de chaque parc pour différentes cibles. Les besoins des entreprises varient en effet fortement selon leur secteur, et ils peuvent être objectivés par des paramètres géographiques mesurables. C’est la démarche conduite par exemple à La Rochelle, où les zones d’activité ont été hiérarchisées selon les besoins auxquels chacune pouvait répondre.
Cette lecture par les atouts permet aussi de repérer comment améliorer certains parcs pour certains publics : un meilleur maillage cyclable, une offre de services ou de restauration, une restructuration des voiries peuvent rendre une zone plus attractive pour une cible qu’elle ne sait pas accueillir aujourd’hui.
Par ailleurs la loi Climat et Résilience (2021) impose aux EPCI un inventaire des zones d’activité économique, actualisé au moins tous les six ans, incluant un taux de vacance, qui peut s’articuler avec cette lecture plus globale.
Mesurer les capacités foncières réelles
La seconde étape porte sur la quantité de foncier mobilisable dans chacun des parcs, et c’est là qu’intervient l’expertise de Villes Vivantes en matière de densification. L’analyse s’appuie sur une base de données foncières et économiques construite à l’échelle de l’unité foncière, qui identifie plusieurs types de gisements : bâtiments susceptibles de muter, espaces non bâtis délaissés (friches, réserves foncières), espaces optimisables comme les aires de stationnement ou de stockage, et terrains nus.
Chaque gisement est ensuite qualifié selon deux grandes dimensions : la dureté foncière, c’est-à-dire la probabilité que son propriétaire engage un projet à court ou moyen terme, et la mutabilité, qui tient compte des règles d’urbanisme, de l’accessibilité, des réseaux et de la configuration du terrain. Car la densification des zones d’activité obéit à des logiques propres : valorisation foncière plus faible qu’en résidentiel, faible intérêt des investisseurs, logiques patrimoniales de propriétaires-exploitants, contraintes d’usage difficiles à anticiper (livraisons, manœuvres, sécurité, réserves pour un développement futur). D’où l’importance d’entretiens individuels avec les entreprises, au cours desquels des scénarios d’évolution de leur site sont modélisés et dessinés en direct, pour construire avec elles des projets réalistes.
Croiser atouts et capacités pour cibler les manques
La stratégie d’accueil naît du croisement de ces deux lectures. Elle met en évidence les manques de foncier par type de zone, au regard de ce que chacune peut accueillir et des profils d’entreprises pour lesquels elle est légitimement attractive. Elle permet de concentrer l’effort là où la demande est réelle, notamment sur les meilleurs emplacements, plutôt que d’ouvrir des zones nouvelles qui ne correspondent pas aux attentes des entreprises.
Les gisements sont ensuite hiérarchisés selon une stratégie opérationnelle graduée : maintien de la vocation actuelle lorsque le potentiel est faible, accompagnement des propriétaires lorsque le potentiel est important et peu contraint, intervention publique ou partenariale lorsque l’enjeu justifie une maîtrise foncière, voire réorientation de la vocation de certains secteurs vers l’habitat, le tertiaire ou la renaturation. Pour les sites clés, des fiches actions précisent le séquençage, l’équilibre économique et la combinaison d’outils fonciers, réglementaires et fiscaux à mobiliser.
Une même question, trois échelles d’action
L’accueil des entreprises ne se résume ni à l’ouverture de nouvelles zones d’activité, ni à la recherche d’un équilibre statistique entre emplois et habitants. Il suppose d’agir simultanément à trois échelles : celle de la planification, en localisant emplois et logements selon leur accessibilité réelle ; celle du logement, en produisant rapidement une offre adaptée aux salariés sans concentrer les risques ; celle du foncier économique, en tirant le meilleur parti des zones existantes au regard des besoins de chaque type d’entreprise. Sur chacun de ces plans, l’approche de Villes Vivantes part d’un même constat : les stratégies les plus efficaces sont celles qui s’appuient sur les comportements effectifs des entreprises, des actifs et des propriétaires, plutôt que sur ce qui serait théoriquement souhaitable.
