Stratégie d'intervention sur des îlots urbains dégradés

La recherche du meilleur impact urbain

Dans les cœurs de ville et de bourg où la dégradation du bâti et la vacance des immeubles atteignent des niveaux significatifs, la question des échelles d’intervention se pose avec acuité. Les rénovations à l’échelle d’un immeuble ou d’un logement constituent bien sûr une réponse utile, mais plusieurs limites méritent d’être soulignées :

• L’impact positif d’une rénovation reste limité si les abords immédiats ne sont pas traités de manière cohérente ;
• La qualité technique de l’intervention peut être contrainte par des surfaces ou des éclairements insuffisants, liés à une configuration défavorable de l’immeuble ;
• La collectivité peut légitimement aspirer à des transformations plus substantielles dans des secteurs dont l’image pèse sur l’attractivité globale du cœur de ville ou de bourg ;

• Certains produits immobiliers nécessaires en cœur de ville — logements familiaux, cellules commerciales viables — ne peuvent être réalisés qu’en associant plusieurs immeubles ou parcelles mitoyens ;
• Lorsque le bâti est fortement imbriqué, des fragilités structurelles ou des désordres en gros œuvre peuvent compromettre la viabilité d’une rénovation à l’échelle d’un seul immeuble ;
• Une micro-parcellisation extrême et une inextricabilité foncière (enchevêtrement de propriétés, servitudes croisées…) peuvent bloquer toute initiative et rendre nécessaire un travail de clarification des bases cadastrales ;
• L’apport d’éclairements généreux et la création d’espaces extérieurs privatifs — leviers essentiels pour restaurer l’attractivité et lutter contre la vacance structurelle — sont facilités lorsque l’intervention porte sur plusieurs immeubles, notamment lorsque leurs emprises au sol sont exiguës.

Fort de ces avantages, pourquoi les opérations à l’échelle de l’îlot restent-elles si rares et si complexes à concevoir et à conduire ? On comprend qu’intervenir à l’îlot :

• Requiert des moyens importants : études pré-opérationnelles, acquisitions foncières, accompagnement social et relogement, financement du projet post-acquisitions et/ou expropriation, traitement des contentieux ;
• Suppose des temporalités longues, le temps que la collectivité maîtrise l’ensemble des immeubles et les libère, puis conçoive et mène à terme un projet à la hauteur des efforts consentis et de la valeur stratégique du site ;
• Génère, sur les sites les plus dégradés, des enjeux techniques et des coûts très élevés, que l’enchevêtrement du bâti complique encore davantage lors des phases de démolition, de rénovation et de recomposition.

C’est dans ce contexte que les équipes de Villes Vivantes accompagnent des collectivités qui, selon les cas :

• Souhaitent compléter des dispositifs incitatifs, immeuble par immeuble, par des actions de transformation ciblées sur des secteurs à fort enjeu, tant par leur localisation que par leur niveau de dégradation ;
• Cherchent à arbitrer, sur des bases documentées et étayées, entre une approche à l’immeuble et une approche à l’îlot ;
• Ont déjà identifié des îlots pour lesquels elles ont un projet, mais souhaitent définir les itinéraires techniques, les procédures et les programmations les mieux adaptés ;
• Disposent d’un partenariat avec un établissement public foncier et souhaitent orienter leur politique d’acquisitions de manière efficace.

Les équipes de Villes Vivantes interviennent aussi bien auprès de collectivités en début de réflexion qu’auprès de celles ayant déjà conduit des études, mais dont les orientations n’ont pu être mises en œuvre, notamment lorsque l’approche des procédures, des calendriers, des coûts et des risques manquait de réalisme opérationnel.

Une approche pragmatique, soucieuse des deniers publics et de la maîtrise des risques

Une prise de recul technique et géographique, et une juste appréciation des impacts des opérations à l’unité

Les situations d’habitat dégradé se retrouvent généralement dans plusieurs quartiers et sur plusieurs îlots simultanément. Les collectivités comme leurs partenaires n’ont pas, le plus souvent, la capacité — technique, politique, et surtout financière — de prendre en main l’ensemble de ces situations.

La caractérisation des niveaux de dégradation, en parties communes comme en parties privatives, entre bien entendu en compte dans la priorisation et la définition des interventions. Les équipes de Villes Vivantes sont qualifiées pour appliquer les grilles de dégradation Anah ou les cotations d’insalubrité. Toutefois, cette caractérisation ne saurait à elle seule fonder une stratégie d’intervention.

Documenter les arbitrages des élus suppose une capacité à apprécier :

• L’impact d’une éventuelle rénovation d’îlot sur le fonctionnement et l’image de la rue et du quartier : le secteur est-il passant ? Quelle est la qualité des espaces publics à proximité ? L’opération peut-elle s’articuler avec d’autres transformations en cours ou envisagées dans le périmètre ?
• L’intérêt d’un traitement coordonné de plusieurs immeubles, plutôt que de laisser s’opérer des transformations à l’unité. Cette question se pose notamment lorsque les immeubles sont occupés dans des situations de mal-logement : sauf à disposer de capacités de relogement adaptées, il peut être délicat d’imposer à des ménages déjà fragilisés d’attendre qu’une opération plus globale soit mise en place ;
• La perspective d’ensemble de la transformation d’un cœur de ville ou de bourg à l’horizon d’un ou deux mandats : quels outils incitatifs et coercitifs, avec quel phasage et quels effets attendus ? L’opération constituera-t-elle un effort concentré mobilisant l’essentiel de l’énergie et des moyens de la collectivité et de ses partenaires, ou s’inscrira-t-elle dans une stratégie globale plus large ?

Un point clé de cette mise en perspective consiste également à visualiser, dans l’environnement proche des îlots dégradés, les projets en cours, notamment ceux portés par des dispositifs incitatifs. Cette visualisation permet aux élus de déterminer, en fonction de leur propre lecture du terrain :

• Si la dynamique de revitalisation générée par les moyens conventionnels est suffisante pour justifier de concentrer les moyens exceptionnels liés au traitement d’îlots sur d’autres secteurs ; à l’inverse, le choix peut être fait de privilégier des interventions sur des îlots situés dans des secteurs déjà portés par des rénovations spontanées, pour parachever la transformation engagée ;
• Si les immeubles envisagés pour une opération d’îlot présentent des caractéristiques qui rendraient difficile ou improbable une rénovation de droit commun, par comparaison avec les immeubles d’ores et déjà rénovés à proximité.

Un aspect souvent sous-estimé dans les démarches pré-opérationnelles portant sur des îlots dégradés tient aux méthodes de prise de contact avec les détenteurs actuels des immeubles.

Une approche respectueuse, appuyée sur un véritable effort de dialogue, peut conduire les propriétaires à envisager une cession ou à engager eux-mêmes un projet, permettant ainsi de recentrer les efforts publics sur les immeubles restants ou sur d’autres sites.

Lorsque ces prises de contact n’aboutissent pas à une initiative de la part des propriétaires concernés, cette étape de travail contribue à documenter précisément les situations, à mieux informer les élus et à préparer les dossiers nécessaires à l’engagement de procédures.

Modèle économique, produits de sortie et opérateurs : une réflexion à engager dès l'amont

Le paradoxe inhérent aux approches portant sur les îlots dégradés est le suivant : l’attention portée à un ensemble d’immeubles est le plus souvent motivée par leur état, les risques qu’ils font peser sur les occupants ou le voisinage, leur impact sur l’image du secteur — et donc par le souhait de mettre fin à cette situation La disparition des difficultés constitue en soi un objectif légitime…

Mais l’atteinte de cet objectif exige de concevoir un projet pour l’après. En effet, au regard des moyens techniques et financiers nécessaires pour contraindre des propriétaires à réaliser des travaux, ou, à défaut, pour que la collectivité acquière ou exproprie, fasse cesser les désordres ou procède à la démolition, il est généralement indispensable de dégager un retour sur ces efforts, par exemple :

• Par la conception et l’aménagement d’espaces publics sur des emprises démolies ;
• Par la création de locaux et de logements correspondant à une offre identifiée comme nécessaire sur le territoire ;
• Par la mise en œuvre de projets de valorisation du patrimoine bâti.

Lorsque cette logique de projet n’est pas intégrée dès l’amont, la situation peut se figer durablement : des arrêtés de mise en sécurité aboutissent à des travaux de confortement et à des interdictions d’accès qui, faute de perspective, peuvent rester en vigueur pendant des années.

L’attention portée aux options de projet implique notamment de choisir, le cas échéant, des procédures coercitives adaptées à la situation technique des immeubles concernés, mais aussi conçues pour permettre une expropriation au bénéfice de la collectivité si nécessaire. Dans le cas d’une procédure de mise en sécurité, son couplage — ou non — avec une interdiction définitive d’habiter conditionne, par exemple, cette possibilité.

Elle implique également d’identifier, le plus en amont possible, les opérateurs et porteurs potentiels — c’est-à-dire les futurs bénéficiaires des fonciers expropriés. À défaut :

• La collectivité peut s’être accordée sur un projet et son financement, et se retrouver bloquée au terme du processus pré-opérationnel, faute d’un opérateur (bailleur social, EPL, maîtrise d’ouvrage d’insertion, investisseur privé…) en mesure de porter le projet ;
• Un opérateur identifié tardivement peut être amené à reprendre l’intégralité du travail de programmation et du bilan économique selon ses propres contraintes et ratios.

La démarche intègre donc, dès l’amont de la réflexion, un inventaire des opérateurs potentiels et, lorsque la collectivité le souhaite, des premiers contacts permettant de comprendre leurs logiques d’intervention.

Ce travail, associé à une identification fine des modèles économiques opérants sur le territoire, permet d’alimenter les arbitrages des élus avec des points de repère financiers solides et ancrés dans la réalité locale.

Des options de projet pour éclairer les arbitrages des élus

Il est parfois difficile de se projeter dans le potentiel de transformation d’un ensemble d’immeubles que l’on a pu connaître dans un état de dégradation depuis de nombreuses années. Lorsque le cœur d’îlot est fortement construit et n’est pas visible depuis la rue, cet exercice de projection s’avère encore plus ardu.

La production de plusieurs options et leur visualisation en plan, en 3D et sous différents angles constitue une réponse adaptée, qui facilite le travail de construction stratégique et l’arbitrage avec les instances techniques et politiques de la collectivité et leurs partenaires.

Ces visualisations gagnent à privilégier une compréhension fonctionnelle des situations, plutôt que des images de projet cherchant à séduire par des représentations nécessairement éloignées de la réalité des opérations définitives.

Contentieux et légitimité du projet : anticiper pour mieux répondre

Si la représentation visuelle des options de projet et les bilans financiers prévisionnels constituent des éléments incontournables pour éclairer les élus, un aspect souvent sous-estimé est la présentation claire des niveaux de risque liés aux contentieux. La survenue de contentieux est inhérente aux opérations impliquant des expropriations, qu'il s'agisse de recours sur la procédure initiale (déclaration d'utilité publique, arrêté de cessibilité) ou de contestations portant sur le montant de l'indemnité d'expropriation.

L'enjeu n'est pas d'atteindre un niveau de sécurisation qui mettrait la collectivité à l'abri de tout recours — objectif illusoire en la matière — mais de préparer les éléments lui permettant d'y répondre avec les meilleurs atouts : sur le plan procédural bien sûr, mais aussi dans sa capacité à justifier la légitimité du projet vis-à-vis du public et, le cas échéant, du juge.

Un dialogue en amont avec les services de l'architecture et du patrimoine

La préparation d’opérations ambitieuses dans des cœurs de ville qui concentrent un patrimoine bâti significatif — souvent dans des périmètres de protection — suppose un dialogue précoce avec les services de l’Unité Départementale de l’Architecture et du Patrimoine (UDAP).

La possibilité de démolir certaines constructions ajoutées au fil du temps en cœur d’îlot (qui obstruent les éclairements et nuisent à l’aération), de modifier ou de créer des ouvertures permettant des qualités d’usage attendues par les futurs occupants, ou encore de créer des espaces extérieurs privatifs : toutes ces options nécessitent un dialogue approfondi et constructif avec les services patrimoniaux.

La capacité à proposer des représentations tridimensionnelles de plusieurs options de projet permet de faire évoluer les orientations de manière plus fluide, en tenant compte des exigences de protection et de mise en valeur du patrimoine.