Un consensus désormais établi sur la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers
La préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) fait aujourd'hui l'objet d'un consensus qui dépasse les clivages traditionnels de l'aménagement du territoire. Les sols non artificialisés rendent des services que la collectivité mesure désormais avec précision : infiltration des eaux pluviales et recharge des nappes, stockage de carbone, maintien de la biodiversité ordinaire et des continuités écologiques, production agricole et alimentaire de proximité. À ces enjeux environnementaux s'ajoute une prise de conscience plus récente : chaque hectare consommé par l'urbanisation l'est le plus souvent de manière irréversible, alors que le foncier disponible pour l'agriculture, la sylviculture ou la renaturation devient une ressource rare, en particulier sur les territoires littoraux, périurbains ou de montagne. Ce constat, largement partagé par les élus, les services de l'État et les habitants, a fait basculer la focale du débat : il ne s'agit plus de savoir s'il faut freiner la consommation d'espaces, mais comment concilier cet impératif avec les besoins de développement des territoires.
L'étalement urbain, un processus coûteux pour les collectivités
Au-delà de sa dimension environnementale, l'étalement urbain constitue un processus onéreux pour les finances locales. Une urbanisation en extension, par nature moins dense, allonge mécaniquement les linéaires de réseaux — voirie, eau potable, assainissement, électricité, éclairage public — que la collectivité doit ensuite entretenir, renouveler et sécuriser sur le temps long, pour un nombre d'habitants ou d'entreprises desservis par mètre linéaire plus faible qu'en tissu dense. Les circuits de collecte des ordures ménagères, les transports scolaires ou encore le déploiement de services publics de proximité voient leurs coûts d'exploitation croître avec l'éloignement et la dispersion de l'habitat. Ces charges de fonctionnement, moins visibles au moment de l'autorisation d'un projet que les recettes fiscales perçues à court terme, pèsent ensuite durablement sur les budgets communaux et intercommunaux. La densification des tissus déjà desservis permet à l'inverse d'amortir des équipements et des réseaux existants, souvent sous-utilisés, sans faire porter à la collectivité le coût complet d'une nouvelle desserte.
La législation nationale et la « climatisation » des PLU
Cette exigence de sobriété foncière a été traduite dans un corpus législatif désormais structurant pour l'ensemble des documents d'urbanisme. La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a fixé l'objectif de Zéro Artificialisation Nette (ZAN) à l'horizon 2050, avec une étape intermédiaire de réduction de moitié du rythme de consommation d'espaces sur la décennie 2021-2031 par rapport à la décennie précédente, trajectoire que les SRADDET, les SCoT puis les PLU(i) doivent décliner territorialement. L'article L.151-4 du Code de l'urbanisme a fait de l'inventaire des capacités de densification et de mutation des espaces bâtis une pièce obligatoire du rapport de présentation, préalable à toute ouverture à l'urbanisation. Le Conseil d'État a d'ores et déjà censuré des PLU dont ce diagnostic était jugé insuffisamment étayé, ce qui place la robustesse méthodologique de cet inventaire au cœur de la sécurité juridique des documents d'urbanisme. Cette « climatisation » du droit de l'urbanisme — pour reprendre l'expression désormais courante — ne se limite donc pas à un objectif chiffré : elle irrigue la façon dont les PLU et les PLUi doivent être bâtis, argumentés et rendus opposables.
Que faire pour les collectivités qui ne renoncent pas à accueillir des habitants, des emplois, des équipements et des aménagements ?
Ce cadre légal ne dispense cependant aucune collectivité de sa responsabilité d'accueillir de nouveaux habitants, de nouvelles activités, des équipements publics ou des aménagements nécessaires à son développement. La difficulté est alors de taille : comment concilier une trajectoire de sobriété foncière avec des ambitions démographiques ou économiques assumées, en particulier sur des territoires attractifs où la pression sur le logement demeure forte ? La réponse ne peut plus reposer sur la seule ouverture de nouvelles zones à urbaniser : elle suppose de mobiliser en priorité le potentiel du tissu urbain déjà constitué — dents creuses, divisions parcellaires, sous-densité pavillonnaire, friches, surélévations, locaux vacants — et d'objectiver ce potentiel avec la même rigueur que celle qu'exige désormais le contrôle de légalité. Villes Vivantes a eu l'occasion de documenter cette question sur des territoires soumis à une forte tension démographique, notamment sur la façade littorale[1].
L'évolution des droits à construire, un enjeu même pour les habitants et les acteurs économiques en place
L'évolution des droits à construire ne concerne pas seulement les collectivités et les futurs habitants : elle touche directement les propriétaires et les acteurs économiques déjà installés. Un règlement d'urbanisme trop restrictif, adopté au nom de la préservation d'un cadre de vie perçu comme menacé, peut geler durablement les droits à bâtir d'un tissu pavillonnaire tout entier — avec pour conséquence de priver les propriétaires vieillissants de la possibilité d'adapter leur logement, de valoriser leur patrimoine ou de transmettre un terrain à bâtir à leurs enfants. Cette « mise sous cloche » du tissu existant, loin d'être neutre, reporte la pression de la demande sur d'autres secteurs moins protégés, ou renchérit le coût du foncier disponible, au détriment des ménages les moins solvables[2]. À l'inverse, une évolution mesurée et maîtrisée des droits à construire peut concilier préservation du cadre de vie et diversification des parcours résidentiels, en particulier pour des propriétaires occupants en fin de vie active ou en perte d'autonomie, pour lesquels la valorisation du foncier constitue souvent un levier essentiel de leurs projets personnels.
La stratégie réglementaire, ou comment permettre une évolution adaptée et maîtrisée des tissus urbains constitués
Une alternative aux processus classiques de maîtrise foncière
Face à ce constat, la stratégie réglementaire constitue une alternative aux processus classiques de maîtrise foncière — zone d'aménagement concerté, réserve foncière, expropriation — mobilisés lorsqu'un projet nécessite la réunion préalable du foncier par un opérateur unique. Dans les tissus pavillonnaires ou le long des axes urbains où la propriété est fragmentée entre des dizaines, voire des centaines de propriétaires, une telle maîtrise foncière est rarement praticable, ni même souhaitable au regard des enjeux d'acceptabilité sociale qu'elle soulève. La stratégie réglementaire consiste alors à ajuster finement les droits à bâtir — hauteur, emprise au sol, implantation, règles de prospect — pour rendre attractive et progressive la mutation du tissu existant, projet après projet, à l'initiative des propriétaires et des opérateurs privés eux-mêmes. Cette approche, au cœur des méthodes de densification développées par Villes Vivantes depuis 2013 (BIMBY, BUNTI, BAMBA, BRAMBLE), permet à la collectivité de définir une trajectoire de transformation sans devoir en assumer la maîtrise d'ouvrage ni le portage financier, tout en conservant les leviers nécessaires pour orienter la qualité et le rythme de cette évolution.
Des outils techniques au service d'une densification maîtrisée
Cette stratégie s'appuie sur une palette d'outils techniques, dont la combinaison doit être adaptée à la morphologie de chaque secteur et aux objectifs poursuivis par la collectivité.
Le règlement à modèles
Issu de l'article 171 de la loi ALUR du 24 mars 2014, le règlement à modèles s'appuie sur trois dispositions du Code de l'urbanisme : l'article R.151-10, qui reconnaît à la partie graphique du règlement la même portée opposable que sa partie écrite ; l'article R.151-11, qui autorise qu'une règle soit exprimée exclusivement sous forme graphique — gabarit-type, coupe, plan-masse — sans traduction littérale ; l'article R.151-12, enfin, qui permet une règle de résultat, qualitative mais vérifiable, plutôt qu'une simple norme quantitative. Ce dispositif permet à un secteur de fonctionner sur une bibliothèque de modèles d'implantation — façade sur rue, pignon sur rue, maison sur cour, second rang, jardin à l'avant — à égalité de rang normatif avec les articles écrits traditionnels. Le PLUi de la Communauté d'Agglomération de La Rochelle, dont l'élaboration a été conduite par Villes Vivantes entre 2014 et 2019, en constitue une référence : il permet à la collectivité d'exprimer positivement ce qu'elle souhaite voir advenir sur un secteur, plutôt que de se limiter à énumérer des interdictions.
Le coefficient d'emprise au sol (CES) échelonné
Le coefficient d'emprise au sol échelonné pondère les droits à bâtir octroyés en fonction de la taille du terrain, en substituant à un pourcentage fixe une fonction progressive par paliers. Ce dispositif permet d'éviter que l'application d'un CES uniforme ne bloque les parcelles de taille modeste ou moyenne — pour ne pas contraindre l'évolution des grandes parcelles — ou n'ouvre à l'inverse des droits disproportionnés sur les grandes unités foncières. Il limite ainsi les mutations brutales du tissu bâti, préserve les éléments paysagers remarquables, évite la saturation des réseaux, et contient les effets inflationnistes de la constructibilité sur le prix des terrains, tout en favorisant un processus d'intensification progressive et acceptable des parcelles.
Le coefficient de biotope
Le coefficient de biotope par surface, moins répandu à ce jour dans les règlements que le CES, permet de qualifier les espaces libres de toute construction selon leur contribution écologique réelle — pleine terre, toiture végétalisée, surface perméable, espace bâti — plutôt que de se limiter à une part minimale d'espaces verts exprimée en pourcentage brut. Il offre à la collectivité un instrument plus fin pour concilier densification et maintien des fonctions écosystémiques d'un secteur, en particulier lorsque la réduction de la taille des jardins liée à la densification douce doit être compensée par une exigence accrue de qualité écologique des espaces non bâtis restants.
Les règles de prospect, notamment pour la densification forte
Les règles de prospect, qui encadrent conjointement la hauteur d'une construction et la distance à respecter par rapport aux limites séparatives ou de fond de parcelle, sont particulièrement mobilisées dans les stratégies de densification forte d'axes pavillonnaires. Elles permettent de sécuriser les conditions d'insertion des nouveaux gabarits — souvent recherchés jusqu'en R+4+C sur ces axes — au regard des formes urbaines contiguës, tout en évitant les effets d'« emmurement » qui résulteraient d'un simple retrait imposé sans articulation avec les hauteurs existantes. Elles constituent souvent un préalable indispensable pour permettre à la collectivité de rehausser significativement les densités autorisées sur des linéaires stratégiques, sans quoi les acquisitions et démolitions nécessaires à la mutation du bâti pavillonnaire ne trouvent pas d'équilibre économique.
Les orientations d'aménagement et de programmation (OAP)
Les OAP occupent une position singulière parmi les outils du PLU : opposables en compatibilité, et non en conformité stricte, elles permettent à la collectivité d'exprimer une intention d'aménagement — vocation, niveaux de densité, principes d'organisation des espaces publics — sans devoir en assumer la maîtrise d'ouvrage. Les OAP thématiques déclinent une philosophie de projet à l'échelle du territoire (habitat, mobilités, biodiversité, qualité architecturale), tandis que les OAP sectorielles la précisent sur des périmètres géographiques ciblés. En vertu de l'article R.151-6 du Code de l'urbanisme, elles peuvent également porter des règles spatialisées — hauteur, implantation, volumétrie — particulièrement utiles pour organiser des épannelages sur des îlots à la trame parcellaire complexe ou irrégulière, là où le règlement littéral se prête mal à l'expression fine des principes attendus.
La nécessité de notions compréhensibles et partageables
L'efficacité de la stratégie réglementaire ne tient pas qu'à la pertinence technique des outils mobilisés : elle suppose également que les notions retenues soient compréhensibles et partageables par l'ensemble des parties prenantes de la fabrique urbaine.
Avec les élus et leurs partenaires pour la construction des documents d'urbanisme
Les élus, les services des collectivités et leurs partenaires institutionnels doivent pouvoir s'approprier des notions parfois techniques pour arbitrer en connaissance de cause. Cela suppose un travail de pédagogie et de matérialisation — cartographies, représentations en trois dimensions, séquences comparatives illustrant les effets concrets d'un niveau de densité, par exemple 15 puis 25 logements par hectare sur un même secteur — permettant à des interlocuteurs non techniques de mesurer les conséquences réelles d'un choix réglementaire avant qu'il ne soit arrêté. Cette co-construction itérative, conduite en cycles de tests et d'ajustements successifs avec les services de la collectivité, conditionne l'acceptabilité politique et la robustesse ultérieure du document.
Avec les habitants et les acteurs économiques porteurs de projets
Les habitants et les porteurs de projets, qu'il s'agisse de particuliers ou d'opérateurs professionnels, doivent quant à eux pouvoir se projeter dans la règle avant même de déposer une demande d'autorisation. Un règlement à modèles, par sa dimension visuelle et sa formulation positive des attendus qualitatifs, permet au porteur de projet de mieux comprendre la logique poursuivie par la collectivité, et de bâtir un projet contextualisé plutôt que de chercher à contourner une contrainte mal comprise. Les démarches d'accompagnement de type BIMBY-BUNTI, qui engagent un dialogue direct avec les propriétaires concernés par un secteur à enjeu, prolongent cette exigence de clarté jusqu'à l'échelle du projet individuel.
Avec les responsables de l'application du droit des sols
Les responsables de l'instruction des autorisations d'urbanisme, enfin, doivent pouvoir appliquer la règle de manière prévisible et défendable, y compris devant le juge administratif. Une OAP trop prescriptive, dont les contraintes ne seraient pas suffisamment justifiées au regard de l'intérêt général, expose la collectivité au contentieux ; une règle trop vague ou trop générale perd à l'inverse toute portée opérationnelle. Le dosage entre ambition et solidité juridique suppose donc des notions rédigées avec la même exigence de clarté pour le service instructeur que pour le porteur de projet — un équilibre que la pratique de Villes Vivantes, nourrie du suivi de plusieurs milliers de projets accompagnés, cherche systématiquement à objectiver plutôt qu'à présumer.
Villes Vivantes, « La côte Ouest face à son potentiel démographique », https://vv.guide/la-cote-ouest-face-a-son-potentiel-demographique-29468/ ↑
Villes Vivantes, « La mise sous cloche du tissu pavillonnaire n'est pas soutenable », https://vv.guide/la-mise-sous-cloche-du-tissu-pavillonnaire-nest-pas-soutenable-22725/ ↑