Comment nous sommes passés de l'amélioration de l'habitat à la rénovation énergétique
Des politiques centrées, à l'origine, sur le patrimoine et le confort
Les premières politiques publiques en faveur de l'habitat privé — opérations groupées de restauration immobilière puis opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) — poursuivaient deux finalités distinctes de celles d'aujourd'hui : d'une part la sauvegarde du patrimoine bâti, dans la filiation de la loi Malraux, d'autre part l'habitabilité et le confort des logements.
À partir de la fin des années 1970, l'action de l'Anah ciblait ainsi les logements auxquels manquait un ou plusieurs des trois éléments de confort de base : le chauffage central, la salle de bains et les WC intérieurs au logement. C'est cette focale, le confort essentiel, plus que la performance thermique, qui a structuré l'amélioration de l'habitat pendant plusieurs décennies.
Une situation aujourd'hui radicalement différente
Le basculement vers la rénovation énergétique n'est pas récent, mais il s'est spectaculairement accéléré.
Il y a dix ans déjà, la rénovation énergétique, via le programme « Habiter mieux », mobilisait l'essentiel des crédits d'intervention de l'Anah : sur un budget de 675,5 millions d'euros en 2015, près de 517 millions (aides Anah et primes du fonds d'aide à la rénovation thermique confondues) étaient consacrés à la lutte contre la précarité énergétique, soit environ les trois quarts des aides accordées cette année-là.1
Dix ans plus tard, le budget de l'Anah a atteint des sommets inédits : 4,39 milliards d'euros d'aides distribuées en 2025, en hausse de 16 % sur un an, pour la rénovation de 379 428 logements.2
La rénovation énergétique en constitue toujours l'écrasante majorité : environ 81 % des logements rénovés avec le soutien de l'Anah l'ont été au titre de la performance énergétique, et cette même finalité concentre environ 86 % des aides accordées.3
Des « gestes » normés plutôt que des rénovations d'ampleur
Ces politiques reposent pour l'essentiel sur des interventions unitaires et standardisées — les « gestes » — par opposition aux rénovations dites « d'ampleur », qui combinent plusieurs postes de travaux dans le cadre du « parcours accompagné ». En 2025, l'aide moyenne de l'Anah par logement s'élevait à environ 3 203 € pour un geste isolé, contre environ 40 429 € pour une rénovation d'ampleur suivie en parcours accompagné — un rapport d’un à plus de dix qui donne la mesure de l'écart d'intensité entre les deux logiques, et qui illustre le poids budgétaire et administratif considérable que représente, pour la collectivité, chaque rénovation véritablement globale.4
Un outil de mesure, le DPE, qui ignore le réel
Ces politiques reposent enfin, presque exclusivement, sur un outil de calcul théorique : le Diagnostic de performance énergétique (DPE). Or celui-ci ne fait référence :
- Ni aux émissions de gaz à effet de serre réellement observées avant et après travaux, comme on aurait pu l'attendre dans une perspective climatique nationale ou locale (à l'échelle d'un PCAET, par exemple) ;
- Ni à la facture d'énergie réellement payée par les ménages avant et après travaux, comme on aurait pu l'attendre dans une perspective de lutte contre la précarité énergétique ;
- Ni au confort d'été ou d'hiver effectivement ressenti par les occupants avant et après travaux, comme on aurait pu l'attendre dans une perspective d'amélioration de l'habitat au sens classique du terme.
Le DPE calcule en réalité une performance théorique du logement, à partir de matériaux et de situations normés, alors que le parc ancien ne l'est pas — et alors que les consommations et les émissions dépendent avant tout des usages des ménages, non des seules caractéristiques du bâti. Cet outil, pourtant, conditionne à la fois l'accès aux aides publiques et les mesures contraignantes déployées à l'échelle nationale, comme l'interdiction progressive de mise en location des logements les moins bien classés.
Les limites de la rénovation énergétique sur fonds publics
Au-delà des résultats quantitatifs revendiqués, cette primauté donnée à la rénovation énergétique dans les politiques publiques du logement présente des limites et des angles morts multiples — des limites qui ont d'ailleurs contribué aux soubresauts majeurs traversés par le dispositif MaPrimeRénov' en 2025 (suspension estivale, engorgement, puis reprise encadrée en septembre sur fond de lutte contre la fraude).
Des limites qui sont d'abord globales
L'effet rebond invalide en grande partie le raisonnement théorique du DPE. Une étude d'ampleur inédite portant sur 178 110 ménages français, publiée en janvier 2024 par le Conseil d'analyse économique et le Crédit Mutuel Alliance Fédérale à partir de données bancaires, a mesuré l'écart entre consommation prédite par l'étiquette DPE et consommation réelle : la hausse de consommation entre un logement classé A/B et un logement classé G s'avère six fois plus faible dans la réalité que ce que prédit le DPE. Autrement dit, les ménages ajustent leur comportement à la performance réelle de leur logement — ils consomment moins que prévu dans les passoires, et plus que prévu dans les logements performants, un phénomène documenté dès 2008 par des enquêtes de terrain sur la précarité énergétique.5
Cet effet rebond n'est pas seulement comportemental, il est aussi temporel. Une étude de l'université de Cambridge portant sur des logements post-rénovation thermique montre que les économies d'énergie observées après travaux tendent à s'effacer dès la quatrième année, notamment pour des raisons liées aux usages ultérieurs du logement (agrandissements, vérandas) et à l'inadaptation des méthodes de calcul aux caractéristiques réelles du bâti ancien.6
La fraude constitue un second effet rebond, financier celui-là. Selon un rapport de Tracfin rendu public en 2024, 400 millions d'euros de primes MaPrimeRénov' ont fait l'objet d'un signalement pour la seule année 2023, dans un contexte où le dispositif reposait à la fois sur l'injection massive de financements et sur une évaluation normée des projets, indifférente aux usages et aux besoins réels des ménages.7
Le même constat vaut pour les certificats d'économies d'énergie (CEE) : la Cour des comptes qualifiait cet été-là ce dispositif, qui représente de l'ordre de 6 milliards d'euros par an, de complexe et coûteux pour des résultats incertains, et une accusation ministérielle de détournement visant plusieurs grandes entreprises est venue illustrer, en novembre 2024, l'ampleur du problème. Le point commun de ces deux formes de dérive est le même : ni les logements, ni les équipements, ni les matériaux ne consomment de l'énergie ou n'émettent des gaz à effet de serre — ce sont leurs occupants qui le font, en fonction de leurs usages et des conditions climatiques.8
L'interdiction de location des passoires thermiques ne provoque pas mécaniquement leur rénovation. Les données de marché montrent que les logements mal classés se vendent aujourd'hui plus vite et avec de fortes décotes, rachetés soit par des investisseurs aguerris qui font de la rénovation un modèle économique, soit par des ménages modestes ou primo-accédants qui profitent de la décote sans être tenus à aucune obligation de travaux. Dans le même temps, l'offre locative se contracte, ce qui suggère que l'interdiction pousse davantage les passoires hors du marché locatif qu'elle ne déclenche leur rénovation.9
Une note du Conseil d'analyse économique publiée en 2024 est, sur ce point, éclairante : alors qu'une majorité du parc (55 %) serait rentable à rénover du point de vue de la collectivité, seule une fraction marginale (5 %) le serait du strict point de vue de l'investisseur privé, une fois prises en compte les nombreuses barrières à l'investissement — d'où la recommandation du CAE de mobiliser des financements publics de l'ordre de 8 milliards d'euros par an pendant vingt-cinq ans pour combler cet écart.10
Les consommations et les émissions dans le logement sont à considérer en perspective des consommations et des émissions liées à l’emplacement du logement. Des études de grande ampleur ont ainsi montré que les occupants de passoires énergétiques bien situées (notamment à Paris) avaient des bilans énergétiques très favorables associés à l’usage des transports en commun d’une part et à des consommations dans le logement inférieures aux calculs théoriques d’autre part.
Des limites également pour l'action locale
Ces politiques nationales standardisées présentent aussi des angles morts spécifiques du point de vue des collectivités. En 2022, l'Anah revendiquait 605 669 rénovations énergétiques par « geste » via MaPrimeRénov', contre seulement 65 939 rénovations énergétiques dites « globales ». La même année, sur les 718 555 logements rénovés avec le soutien de l'Anah, les logements rénovés dans le cadre d'opérations programmées locales (OPAH, PIG, plans de sauvegarde) — pourtant au nombre de 955 programmes actifs — ne représentaient que 16 % du total.11
Le dispositif Mon Accompagnateur Rénov', bien qu'il introduise une ingénierie associée à MaPrimeRénov', reste centré sur les seuls standards de gain énergétique, sans agir ni sur la stratégie patrimoniale des porteurs de projet, ni sur la conception du projet au-delà du volet énergétique (usages, confort, éclairement, création d'espaces extérieurs), ni sur les enjeux propres au bâti ancien. Pour les collectivités qui souhaitent répondre aux besoins réels de leurs habitants, la question se pose donc frontalement : faut-il seulement relayer les dispositifs nationaux massifiés (les 550 Espaces Conseil France Rénov'), ou construire, en complément, des stratégies locales sur mesure ?
Les approches de Villes Vivantes
Face à ces constats, Villes Vivantes développe trois axes de co construction auprès des collectivités et de leurs partenaires.
Donner aux collectivités des points de repère complets sur la rénovation énergétique de leur territoire
Avant d'agir, comprendre. Villes Vivantes propose aux collectivités et à leurs partenaires un diagnostic territorial de la rénovation énergétique articulant plusieurs approches complémentaires :
- Un bilan quantitatif différenciant les rénovations par geste et les rénovations en parcours accompagné, afin d'objectiver le poids réel de chaque logique dans le territoire ;
- Un bilan qualitatif des itinéraires de projet des habitants et de leur ressenti après travaux — la seule façon de dépasser les indicateurs théoriques du DPE pour appréhender le confort et la satisfaction effectivement obtenus ;
- Un bilan de l'activité du Fonds de solidarité pour le logement (FSL) sur le territoire considéré, révélateur des situations de précarité énergétique non captées par les seuls dispositifs de rénovation ;
- Une analyse croisée de la performance énergétique et de l'âge du parc, pour situer les priorités d'action dans leur contexte bâti réel.
Concevoir avec les collectivités des politiques complémentaires des dispositifs nationaux
Sur la base de ce diagnostic, Villes Vivantes accompagne les collectivités dans la construction de politiques qui articulent la rénovation énergétique à des enjeux plus larges, que les dispositifs nationaux n'adressent pas ou mal :
- La lutte contre l'habitat indigne, sachant que la notion de décence du logement inclut la capacité à disposer d'un chauffage suffisant et à chauffer effectivement son logement ;
- La réoccupation des logements et la lutte contre la vacance, souvent plus efficace pour mobiliser le parc existant que la seule rénovation énergétique ;
- La création de logements locatifs et privatifs abordables, en particulier là où l'interdiction de location des passoires risque de réduire l'offre disponible ;
- La mise en valeur du patrimoine bâti, dimension trop souvent absente d'une action publique centrée sur le seul référentiel thermique.
Mettre en œuvre des approches sur mesure et multifacettes
Cette conviction s'appuie sur l'expérience de terrain accumulée par Villes Vivantes à travers ses ingénieries BIMBY et BUNTI. Plusieurs enseignements en ressortent.
Sortir du débat mono-gestes contre rénovation globale. Ce débat, largement théorique, masque l'essentiel : ce que recherchent la plupart des 29 millions de propriétaires privés français n'est ni un mono-geste ni une rénovation globale en soi, mais une réponse à des besoins concrets et hiérarchisés — une fuite de toiture à réparer, davantage de lumière, une chambre supplémentaire au rez-de-chaussée. La rénovation aidée ne doit pas être un déversoir d'argent public mal employé faute de compréhension de la nature réelle des besoins.12
L'effet de levier dépend de la largeur des objectifs visés, pas de leur seule dimension énergétique. L'expérience de Villes Vivantes montre que plus les objectifs d'un projet sont larges — performance énergétique, luminosité, confort d'usage, espaces extérieurs, accès — plus l'effet de levier de l'investissement public est important : les premières opérations BUNTI ont ainsi pu déclencher jusqu'à 10 € d'investissement privé pour 1 € public investi, contre un rapport classique de 1 à 2 € pour les solutions standardisées. Cette efficacité a toutefois une contrepartie : elle exige des compétences professionnelles plus pointues et plus systémiques, appelant de nouveaux métiers de l'accompagnement, à l'opposé des plateformes d'audit énergétique à distance.13
Le projet global, ce n'est pas d'abord une question de budget, mais une question de méthode. Un projet global, au sens de Villes Vivantes, n'est pas nécessairement un chantier à 100 000 € : c'est un projet qui part de la hiérarchie réelle des besoins de l'habitant, plutôt que du seul référentiel technique de la thermique du bâtiment. Une étude de l'université de Cambridge portant sur plus de 55 000 ménages illustre d'ailleurs combien les évolutions ultérieures du logement (extensions, vérandas) peuvent compromettre — ou compliquer l'évaluation — des bénéfices énergétiques attendus d'une rénovation, ce qui plaide pour une approche intégrée dès l'origine du projet.14
Le sur-mesure n'est pas un handicap à la massification, c'est sa condition. Dans une opération BUNTI accompagnée par Villes Vivantes, un couple aux revenus modestes avait vu échouer deux tentatives de dossier standardisé — l'un pour l'adaptation au grand âge, l'autre pour le changement de chaudière — faute de correspondre à leur situation réelle. Une solution de redistribution du logement, conçue sur mesure avec les équipes de Villes Vivantes, a permis de répondre simultanément au confort thermique, à l'autonomie et à l'indépendance des deux générations du foyer. C'est cette conviction qui structure l'ensemble de la démarche de Villes Vivantes : la singularité de chaque logement et de chaque ménage n'est pas un obstacle à l'efficacité de l'action publique, elle en est la clé.15
Notes
1. L'Anah a rempli ses objectifs 2015, Localtis / Banque des Territoires, 2016.
2. Les chiffres clés 2025, Agence nationale de l'habitat.
3. Chiffres clés Anah 2025 — synthèse des données publiées par l'Anah (document « Chiffres clés Anah 2025 », anah.gouv.fr).
4. Ibid.
5. Astier, Fack, Fournel, Maisonneuve, Salem, Performance énergétique du logement et consommation d'énergie : les enseignements des données bancaires, Focus du Conseil d'analyse économique, janvier 2024 ; commenté dans « Rénovation énergétique : dépasser les raisonnements théoriques », Denis Caraire, VV Guide, 2024.
6. Cristina Peñasco et Laura Diaz Anadon, University of Cambridge, étude sur les logements post-rénovation thermique, janvier 2023 ; commentée dans Rénovation énergétique des logements : quand on consomme plus après travaux, Denis Caraire, VV Guide, 2023.
7. Rénovation énergétique : la fraude, un autre effet rebond ?, Denis Caraire, VV Guide, 2024.
8. Le tuyau fuit partout, on continue à pomper ?, Denis Caraire, VV Guide, 2024.
9. Pour les passoires thermiques, interdiction ne signifie pas rénovation, Denis Caraire, VV Guide, 2024.
10. Ibid., citant la note du Conseil d'analyse économique de juin 2024.
11. Rénovation du bâti : dispositifs nationaux et/ou stratégies locales ?, Denis Caraire, VV Guide, 2023.
12. Rénovation énergétique : sortir des politiques « mono objectif », Denis Caraire, VV Guide, 2024.
13. L'immense défi de la rénovation énergétique : quel effet de levier ?, Denis Caraire, VV Guide, 2023.
14. Performance énergétique des logements et projet global, Denis Caraire, VV Guide, 2023.
15. Performance énergétique et adaptation des logements : faut-il standardiser pour massifier ?, Denis Caraire, VV Guide, 2023.