Le Zéro Artificialisation Nette
Un impératif désormais partagé au-delà des frontières françaises
La lutte contre l'étalement urbain n'est pas une spécificité française. Partout en Europe, les pouvoirs publics resserrent progressivement l'ouverture à l'urbanisation des sols non bâtis, sous l'effet conjugué des enjeux climatiques, de la préservation de la biodiversité et de la maîtrise des dépenses publiques d'équipement.
En Belgique, la Région flamande a inscrit dès 2018 l'objectif d'un arrêt complet de l'artificialisation nette des sols à l'horizon 2040, avec une étape intermédiaire de réduction de moitié dès 2025 : c'est le « betonstop », devenu « bouwshift ». La Région wallonne poursuit une trajectoire comparable, avec un horizon fixé à 2050. Au Québec, la lutte contre l'étalement urbain s'organise de longue date autour des plans métropolitains d'aménagement et de développement, qui fixent des seuils de densification minimale et des périmètres d'urbanisation à ne pas dépasser, en particulier autour de Montréal. En Suisse enfin, la révision de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, approuvée en votation populaire en 2013, impose aux cantons de dimensionner leurs zones à bâtir aux besoins réels des quinze années à venir et de réduire les zones surdimensionnées, sous peine de gel des nouveaux classements. Au-delà de la diversité des instruments juridiques, ces expériences convergent vers un même constat : la ressource foncière n'est plus considérée comme illimitée, et sa gestion devient un enjeu de politique publique à part entière.
En France, le Zéro Artificialisation Nette
La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a fixé l'objectif de Zéro Artificialisation Nette (ZAN) à l'horizon 2050, avec une étape intermédiaire de réduction de moitié du rythme de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers sur la décennie 2021-2031, par rapport à la décennie précédente. Cette trajectoire nationale se décline territorialement : les SRADDET l'intègrent à leur échelle régionale, les SCoT puis les PLU et PLUi doivent ensuite la traduire dans leurs propres objectifs de modération de la consommation d'espace.
L'article L.151-4 du Code de l'urbanisme a fait de l'inventaire des capacités de densification et de mutation des espaces déjà urbanisés une pièce obligatoire du rapport de présentation des PLU, préalable à toute ouverture à l'urbanisation. Le Conseil d'État a d'ores et déjà censuré des documents dont ce diagnostic était jugé insuffisamment étayé, ce qui place la robustesse méthodologique de cet inventaire au cœur de la sécurité juridique des documents d'urbanisme. Cette exigence de sobriété foncière ne se limite donc pas à un objectif chiffré : elle irrigue désormais la façon dont les documents de planification doivent être bâtis, argumentés et rendus opposables.
Un impératif qui rejoint les préoccupations des collectivités
Au-delà de sa dimension réglementaire, la maîtrise de la consommation d'espace répond à des enjeux que les collectivités identifient elles-mêmes de longue date. L'extension urbaine est un mode de développement coûteux : une urbanisation en extension, par nature moins dense, allonge mécaniquement les linéaires de réseaux — voirie, eau potable, assainissement, électricité, éclairage public — que la collectivité doit ensuite entretenir, renouveler et sécuriser sur le temps long, pour un nombre d'habitants ou d'entreprises desservis par mètre linéaire plus faible qu'en tissu dense. Les circuits de collecte des déchets, les transports scolaires ou le déploiement de services de proximité voient de la même façon leurs coûts d'exploitation croître avec l'éloignement et la dispersion de l'habitat.
L'étalement urbain peut également nuire à l'identité et aux cadres de vie d'un territoire, en diluant les formes urbaines traditionnelles au profit de développements standardisés déconnectés des centralités existantes. Il conforte enfin, dans de nombreux cas, la dévitalisation des centres-villes, des centres-bourgs et des quartiers déjà constitués : chaque logement ou chaque local d'activité créé en périphérie est, la plupart du temps, un logement ou un local de moins recherché dans le tissu existant, ce qui pèse sur son attractivité résidentielle et commerciale.
Un impératif qui rejoint aussi les préoccupations des citoyens
La sobriété foncière n'est pas seulement une contrainte collective : elle recoupe, pour de nombreux ménages, des enjeux très concrets. Une part significative du patrimoine des ménages retraités des classes moyennes réside dans le terrain sur lequel est bâtie leur maison — un terrain souvent plus grand que nécessaire, hérité d'une époque où le foncier abondant ne se valorisait guère au-delà de l'emprise bâtie elle-même. Tant que les règles d'urbanisme ne permettent pas la division de ces parcelles, ce capital reste immobilisé et ne devient mobilisable qu'à la vente du bien dans son ensemble, ou lors d'une succession.
Le renchérissement du foncier disponible, conséquence directe de la limitation de l'étalement urbain, change la donne : même une petite portion de jardin, correctement située, acquiert une valeur réelle. Autoriser, dans les zones déjà urbanisées, la cession de portions de terrain constructibles à des jeunes ménages permet ainsi de concilier plusieurs intérêts a priori distincts — un complément de ressources pour des propriétaires souvent âgés, un accès facilité à un foncier abordable et bien situé pour de nouveaux arrivants, la préservation des espaces naturels et agricoles en périphérie, et le maintien d'une forme de solidarité intergénérationnelle dans la fabrique des villes et des villages. C'est précisément la rencontre entre cet impératif collectif et ces intérêts individuels qui conditionne, in fine, l'acceptabilité sociale des politiques de sobriété foncière.
De la proclamation à l'opérationnel
Au regard du consensus qui se dégage sur les objectifs et sur les intentions, l'enjeu ne réside plus véritablement dans la formulation d'ambitions partagées, mais dans leur mise en œuvre concrète. Répondre aux besoins des habitants et des acteurs économiques, en place comme à venir, sans consommer de nouveaux espaces, suppose de développer une production de logements, de locaux et d'équipements au sein de secteurs déjà construits — c'est-à-dire sur des fonciers appartenant à une multitude de propriétaires aux motivations très diverses, au fil d'opérations plus petites et souvent plus complexes que la conquête de terrains vierges.
Le cadre législatif issu de la loi Climat et Résilience fixe des objectifs de réduction de la consommation foncière et impose une mesure rigoureuse de ces consommations, mais il ne fournit pas, en tant que tel, les outils opérationnels permettant de les atteindre. Des points d'appui solides existent néanmoins pour organiser ce passage à l'opérationnel, à condition de les articuler entre eux dans la durée. Depuis sa création en 2013, Villes Vivantes intervient sur chacune de ces composantes, du diagnostic territorial jusqu'à la concrétisation d'opérations pilotes.
La planification
À l'échelle des grands bassins de vie, les SCoT organisent la répartition des capacités de construire entre les communes et fixent, au travers du projet d'aménagement stratégique et du document d'orientation et d'objectifs, une trajectoire de sobriété foncière opposable aux documents locaux. Villes Vivantes y intervient en élaboration, en révision comme en évaluation, à partir d'un diagnostic consolidé dès le lancement de la mission — données INSEE, fichiers fonciers, DVF, données bâtimentaires, environnementales et réglementaires — réuni dans un SIG interfaçable avec celui de la collectivité. Un travail spécifique porte sur la lecture de l'armature territoriale : l'identification des centralités, à partir des catégories d'équipements et de services de la base permanente des équipements et du calcul d'isochrones de marche, permet de fonder objectivement la répartition future des capacités à construire entre pôle principal, pôles secondaires et bourgs relais.
Villes Vivantes réunit deux compétences indispensables à cet exercice dans une perspective de sobriété foncière : la maîtrise technique de l'exercice de planification, jusqu'à la formulation d'orientations suffisamment précises pour être reprises dans les zonages, les règlements et les OAP des PLU et PLUi, et une expérience opérationnelle de terrain qui évite l'écueil d'un schéma ambitieux mais inapplicable. Cette double position se traduit par une pratique répétée aux deux échelles : des missions engagées pour plusieurs SCoT (Vignoble Nantais, Grand Nevers, Vosges Centrales, Montagne Vignoble Ried, La Rochelle Aunis) et des élaborations de PLU et PLUi (Côte Basque-Adour, Communauté d'Agglomération de La Rochelle, Agglopolys, Périgueux, Bouloc). L'ensemble est porté par des méthodes participatives éprouvées (séminaires d'élus, ateliers de personnes publiques associées, restitutions pédagogiques cartographiques et vidéo) pour que le document devienne réellement le projet partagé d'un territoire, et non l'œuvre isolée d'un bureau d'études.
Les études de gisement et les référentiels fonciers
Déterminer un objectif de sobriété foncière suppose d'objectiver, secteur par secteur, le potentiel réellement mobilisable du tissu urbain existant. Villes Vivantes constitue, pour chaque mission, une base de données foncières et économiques structurée, croisant fichiers fonciers retraités du CEREMA, données MAJIC, DV3F et connaissances locales au sein d'un SIG, afin d'identifier les gisements à l'échelle de l'unité foncière — unités bâties mutables, espaces non bâtis délaissés ou optimisables, fonciers nus, potentiels multi-fonciers issus du regroupement de parcelles contiguës. Un premier filtre réglementaire et technique écarte les sites non mobilisables pour concentrer l'analyse sur les opportunités réelles, chaque gisement étant ensuite qualifié par une analyse multicritères combinant la dureté foncière — la probabilité que le propriétaire engage un projet — et la mutabilité effective du site.
Ce travail se distingue par le refus d'un inventaire purement statique. Villes Vivantes construit, en préalable à toute analyse des gisements, une modélisation des filières de production réellement à l'œuvre sur le territoire — diffus, lotissement, promotion — pour vérifier que le potentiel théorique correspond à des modèles économiques viables, et complète cette lecture par une cartographie exhaustive des cadres de vie à la parcelle, afin d'ajuster les priorités d'activation en respectant l'identité de chaque quartier. Sur le foncier économique, dont les logiques diffèrent sensiblement du résidentiel, cette approche se prolonge par des entretiens individuels avec les entreprises concernées, associant modélisation architecturale et immobilière en 3D pour co-construire des scénarios réalistes. Cette méthode a été déployée aussi bien sur des zones d'activités (Albigeois, Aix-Marseille-Provence, La Rochelle) que sur des tissus résidentiels (Saint-Malo, Épernay, Pays Basque, Grand Libournais).
La stratégie réglementaire
Dans les tissus pavillonnaires ou le long des axes urbains, où la propriété est fragmentée entre des dizaines, voire des centaines de propriétaires, la maîtrise foncière classique — zone d'aménagement concerté, réserve foncière, expropriation — est rarement praticable ni même souhaitable. Villes Vivantes a développé et perfectionné des méthodes pour ajuster finement les droits à bâtir et rendre possible, attractive et progressive la mutation du tissu existant, projet après projet, à l'initiative des propriétaires et des opérateurs privés eux-mêmes, sans faire porter à la collectivité la maîtrise d'ouvrage ni le portage financier des opérations. Elle mobilise une palette d'outils combinés selon la morphologie de chaque secteur : le règlement à modèles, qui permet d'exprimer positivement les implantations attendues plutôt que de se limiter à des interdictions (référence du PLUi de La Rochelle) ; le coefficient d'emprise au sol échelonné, qui pondère les droits à bâtir selon la taille du terrain pour ne bloquer ni les petites parcelles ni les grandes (Vigoulet-Auzil, Grand Libournais) ; le coefficient de biotope, les règles de prospect pour la densification forte, et les orientations d'aménagement et de programmation sectorielles (Agglopolys, Périgueux).
L'apport de Villes Vivantes se situe autant dans le choix technique des outils que dans le travail de pédagogie qui conditionne leur acceptabilité et leur solidité juridique : matérialisation cartographique et 3D des effets concrets d'un niveau de densité, cycles itératifs de tests et d'ajustements avec les services de la collectivité, et dosage constant entre ambition de densification et robustesse du document face au contentieux administratif. Les démarches d'accompagnement de type BIMBY-BUNTI prolongent cette exigence de clarté jusqu'à l'échelle du projet individuel, en engageant un dialogue direct avec les propriétaires concernés par un secteur à enjeu.
Les études préopérationnelles
Entre le diagnostic stratégique et l'engagement d'une opération d'aménagement, les études préopérationnelles permettent, dans un délai resserré, de préparer des politiques efficaces et adaptées aux situations, aux besoins et aux stratégies propres à chaque territoire. Villes Vivantes y applique plusieurs bascules méthodologiques : viser l'activation réelle plutôt que le potentiel théorique, en filtrant les gisements par les conditions du marché foncier et immobilier local ; adopter une approche par le projet plutôt que par l'inventaire classique des gisements « par nature » ; et hiérarchiser les secteurs par difficulté d'activation plutôt que par exclusion binaire constructible/non constructible.
Concrètement, ces études articulent scénarios capacitaires, partis d'aménagement et modélisation économique chiffrée — enveloppes de coûts travaux par scénario, fourchettes de valorisation — pour donner aux élus des bases de décision opérationnelles plutôt que de simples cartographies de potentiel, à l'image des études conduites à l'échelle d'îlots stratégiques de cœur de ville. Sur le foncier économique, cette logique se traduit par le « BIMBY économique » : partir des projets portés par les propriétaires et exploitants eux-mêmes plutôt que d'un inventaire descendant, pour créer une dynamique d'évolution positive de la zone d'activité.
La lutte contre la vacance
Le parc de logements et de locaux déjà bâtis mais inoccupés constitue une ressource foncière à part entière, alternative directe à la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Villes Vivantes accompagne les collectivités sur l'ensemble de la chaîne d'intervention qu'appelle ce sujet : le diagnostic mobilise et croise systématiquement les fichiers fonciers retraités du CEREMA, la base LOVAC, les données MAJIC, les fichiers de la CAF et les données de transactions DV3F avec les caractéristiques bâties des immeubles, afin de désigner, à l'échelle de la parcelle, les logements concernés, leur ancienneté de vacance et la nature vraisemblable de leur blocage — indivision non réglée, dégradation avérée, configuration inadaptée à la demande locale. Cette qualification fine, articulée à l'analyse par cadres de vie, distingue la vacance frictionnelle, normale et sans enjeu, de la vacance structurelle qui appelle une intervention publique, et permet d'orienter chaque situation vers l'une des cinq familles d'outils correspondantes, du levier incitatif le plus doux jusqu'à l'intervention foncière directe.
Sur le plan opérationnel, Villes Vivantes conçoit et anime, pour le compte des collectivités, les dispositifs programmés de l'ANAH — Programme d'Intérêt Général, Pacte territorial, OPAH-RU — calibrés à partir de ce diagnostic, une maîtrise mobilisée sur plus de cent cinquante dispositifs depuis 2020. Lorsque la seule remise aux normes techniques ne suffit pas à rendre un bien attractif, l'ingénierie de reconfiguration BUNTI intervient en complément : fusion ou division de logements, création d'ouvertures ou d'espaces extérieurs, changement d'usage, explorés aux côtés du propriétaire avant l'engagement de tout dossier de financement, comme dans les opérations conduites à Périgueux, Épinal, dans le SCoT des Vosges Centrales ou à Lorient Agglomération. Chaque scénario est sécurisé par une modélisation économique fine — niveaux de loyers et de prix locaux, coûts de travaux différenciés, capacité contributive du ménage, solidité du montage — pour ne proposer que des solutions réellement soutenables.
Les opérations pilotes
La concrétisation des stratégies issues de ces étapes préalables passe enfin par des opérations pilotes, notamment de type BIMBY et BUNTI, qui font des habitants eux-mêmes les maîtres d'ouvrage de la transformation de leur cadre de vie. Sur un territoire partenaire, Villes Vivantes déploie un service gratuit et sans engagement, ouvert à tous les propriétaires : un entretien individuel de modélisation en 3D, mené en binôme avec l'habitant, permet d'explorer en direct différents scénarios — construction neuve dans un jardin, division parcellaire, transformation de combles ou de locaux vacants, adaptation au vieillissement — et débouche, dans une part importante des cas, sur un projet concret. L'accompagnement se poursuit ensuite, gratuitement, jusqu'à la réalisation effective : trois familles de métiers coordonnées — recrutement des porteurs de projet, aide au « décollage » de la décision, coaching pour lever un à un les obstacles familiaux, juridiques, techniques et financiers — répondent à ce qui fait le plus souvent échouer un projet d'initiative privée, à savoir l'absence d'accompagnement dans la durée.
Pour la collectivité, ce service prend la forme d'un partenariat de recherche et développement sur environ cinq ans, avec des objectifs quantitatifs et qualitatifs arrimés aux politiques publiques du territoire (trajectoire ZAN, accession des jeunes ménages, adaptation au vieillissement) et une rémunération indexée sur les résultats effectivement constatés — autorisation d'urbanisme obtenue, vente réalisée, travaux commencés puis achevés — plutôt que sur les moyens engagés. Un reporting continu, mobilisant fiches de score individuelles et cartographie interactive des projets, permet un pilotage partagé en comité technique et en comité de pilotage. Ces principes ont été éprouvés depuis 2015 sur plusieurs démonstrateurs conduits à leur terme : Périgueux (250 projets aboutis entre 2016 et 2021), la Communauté Urbaine Creusot-Montceau (272 projets entre 2017 et 2022), le SCoT des Vosges Centrales (200 projets entre 2017 et 2022) et le Pays de Vitré (75 projets entre 2020 et 2022), pour un effet de levier de l'ordre de dix euros d'investissement privé déclenché pour un euro d'investissement public.
Ces opérations pilote ont permis de produire plusieurs centaines de logements sans étalement urbain dans des contextes très différents.
De la planification à l'opération pilote, ces différentes composantes ne se succèdent pas nécessairement dans un ordre linéaire : elles s'articulent et s'alimentent mutuellement, au fil d'une démarche qui doit rester adaptée à la maturité et aux moyens de chaque territoire. C'est cette capacité à relier le diagnostic à l'action qui permet de transformer un objectif réglementaire, aussi consensuel soit-il dans son principe, en une trajectoire réellement soutenable pour les territoires, leurs habitants et leurs acteurs économiques.
